Avant d'aborder les imperfections, les carences, les déficiences et les insuffisances qui caractérisent une mauvaise gouvernance, il nous semble utile de rappeler succinctement quelques définitions qui touchent à la notion de gouvernance, de bonne gouvernance et d'institutions. En tenant compte de la conjoncture économique actuelle, assez difficile et inquiétante, nous limiterons notre présente contribution aux aspects économiques de la gouvernance tout en étant conscients que les autres aspects demeurent déterminants dans toute analyse. En effet, beaucoup de travaux de recherche d'universitaires et de publications d'institutions internationales (Banque mondiale, FMI, OCDE, Pnud, EU...) ont essayé de circonscrire le contenu des concepts de «gouvernance» et «d'institutions» d'une part, et de sélectionner les indicateurs qui déterminent la bonne gouvernance et la qualité des institutions, d'autre part. Si nous nous référons au dictionnaire, la gouvernance est définie par les termes : administrer, piloter, art de piloter, gérer, gouverner. Mais cette notion, bien qu'elle englobe la signification de l'ensemble de ces expressions, renferme un sens plus large tiré du terme anglo-saxon «governance» dont le contenu a toujours été assimilé à la gestion efficace d'une organisation. Ce terme, très ancien, tombé en désuétude, a refait son apparition au début des années quatre-vingts, avec un sens plus moderne, intégrant, en plus des préoccupations économiques, des paramètres touchant aux aspects politiques, sociaux et environnementaux. Les spécialistes de la Banque mondiale qui ont traité de ce thème depuis plus d'un quart de siècle (il s'agit de l'équipe dirigée par D. Kaufman)(1) entendent par la notion de gouvernance : «Les traditions et les institutions au travers desquelles s'exerce l'autorité dans un pays. Cela englobe : le processus par lequel les gouvernants sont choisis, rendus responsables, contrôlés et remplacés ; la capacité des gouvernants de gérer efficacement les ressources et de formuler et appliquer de saines politiques et réglementations ; le respect des citoyens et de l'Etat pour les institutions régissant leurs interactions économiques et sociales.» Ces éléments qui déterminent la notion de «gouvernance» présentent une double particularité. Ils ont un caractère descriptif. Ils présentent et analysent les différentes structures, pratiques et institutions d'un pays et leurs différentes interactions. Mais aussi et surtout ils posent les conditions liées à la démocratie, à l'efficacité, aux différentes libertés et au respect des lois. Le Pnud2, dans son rapport annuel sur le développement humain 2002, retient pour la notion de gouvernance une définition plus pratique et assez explicite : «On peut concevoir la gouvernance comme étant l'exercice de l'activité économique, politique et administrative aux fins de la gestion des affaires d'un pays à tous les niveaux.» Cette définition précise que cet ensemble implique des mécanismes, des processus et des institutions. La notion de gouvernance n'est pas un schéma théorique, le concept n'est pas une idée créée en laboratoire par des théoriciens du développement. La gouvernance est le résultat d'études et de diagnostics des échecs d'une trentaine d'années de politiques de développement menées par des régimes s'inspirant de différentes idéologies et théories ou écoles économiques. Le concept est plutôt empirique. Ce nouveau concept indique une nouvelle démarche qui a pour objectif l'augmentation des chances de succès des politiques de développement. La gouvernance suppose un système démocratique, des réformes concrètes, des objectifs chiffrés, des évaluations sérieuses, fiables et impartiales. La notion de gouvernance englobe tous les aspects de la vie économique, sociale, politique et institutionnelle d'un pays. Elle apparaît comme la condition qui garantit une participation assez large des citoyens à la prise de décision et qui assure une équité dans la répartition des richesses. La bonne gouvernance est considérée, aujourd'hui, comme la référence en matière de gestion d'un pays. Elle s'impose comme un facteur déterminant dans la conduite du processus du développement et de la croissance. Nous constatons que les résultats d'une politique sont le reflet du niveau de qualité de la gouvernance. La nature de la gouvernance et la qualité des institutions influent considérablement sur le climat des affaires, essayons donc de cerner les différentes conditions qui déterminent la bonne gouvernance. Les critères qui déterminent la bonne gouvernance sont devenus les principaux indicateurs de l'évaluation des politiques de développement économique dans le monde et d'appréciation du climat des affaires. Les critères d'évaluation ne se limitent plus, comme auparavant, aux paramètres liés au taux de croissance, aux équilibres de la balance des paiements, à l'évolution du revenu par habitant, à la santé, à l'éducation, ils sont destinés à l'évaluation de la gouvernance et ses institutions. La Banque mondiale(2) utilise une batterie de critères pour apprécier les gouvernances et procéder à un classement de tous les pays. Ces critères chiffrables sont : être à l'écoute et rendre compte ; instabilité politique et violence ; efficacité des pouvoirs publics ; Etat de droit ; lutte contre la corruption. Le Pnud retient huit conditions pour pouvoir parler de bonne gouvernance : la participation, le respect de la légalité, la transparence (information libre accessible), la capacité de s'adapter, l'équité, l'efficacité et l'efficience, la responsabilité des politiques de rendre compte, une vision stratégique. En plus d'un développement équitable et de la transparence dans la gestion des affaires du pays, la bonne gouvernance favorise la préservation de l'environnement et l'avenir des générations futures. Le prix Nobel Douglas North introduit deux autres conditions pour garantir la bonne gouvernance : la connaissance des objectifs et la connaissance des règles du jeu. En effet, si les objectifs sont connus uniquement par quelques privilégiés et que les règles ne sont pas connues par tous, il n'y a pas égalité devant l'information, il n'y a pas de transparence. Les jeux sont faussés. Il y a absence d'équité. Les notes attribuées à la gouvernance algérienne dans des domaines déterminants se présentent comme suit : en matière de liberté de faire des affaires, l'Algérie occupe le 156e rang, la Malaisie 6e, le Maroc 67e. L'indice de liberté économique qui retient quatre niveaux de liberté (libre, modérément libre, plutôt pas libre, pas de liberté) classe l'Algérie au 162e rang en compagnie du Tchad, du Zimbabwe dans la catégorie «pas libre». Dans le domaine de lutte contre la corruption, l'Algérie est positionnée en 2016 à la 108e place, alors qu'elle occupait la 88e place en 2015. C'est une gouvernance qui est dans l'incapacité de réagir face à l'ampleur des problèmes et des blocages. Cette défaillance est l'aboutissement normal de ce type de mauvaise gouvernance. Un investisseur a besoin d'apprécier la qualité du développement et la gestion d'un pays ; mais aussi, de connaître les indicateurs qui le renseignent sur le respect des libertés, notamment le respect des contrats et de la propriété, sur la transparence dans la passation des marchés, sur l'évaluation et le contrôle. Tous ces paramètres et facteurs agissent les uns sur les autres et constituent un ensemble qui se solde par un type de gouvernance. Dans tout ce processus de gouvernance d'un pays, les institutions sont fondamentales. Le professeur A. Bouzidi définit les institutions comme : «Un ensemble regroupant les organismes, les procédures et les réglementations qui régissent le fonctionnement de la société.»(3) Dani. Rodrik et Arvind Subramanian(4) ont attribué aux institutions quatre fonctions fondamentales : 1. Les institutions «créatrices de marchés» en établissant des règles. Ces institutions protègent la propriété, élément fondamental en économie libérale et permettent aux marchés de fonctionner librement sans verser dans l'anarchie et l'arbitraire. Ces objectifs ne peuvent se concrétiser que si la justice est indépendante. 2. Les institutions «de réglementation des marchés» regroupent l'ensemble des institutions qui touchent aux services qui favorisent l'épanouissement des marchés : la télécommunication, les transports et les services financiers. 3. Les institutions «de stabilisation des marchés» concernent les organismes et le système gérant les grands équilibres macroéconomiques : la Banque centrale, la politique et le système budgétaires, le système de change. 4. Les institutions de «légitimation des marchés», ce sont les institutions qui viennent corriger les inégalités par une redistribution qui vise la protection sociale : sécurité sociale, caisse de chômage, dispositif de création d'emplois... Par ce type d'actions, les institutions protègent le système global et lui permettent de fonctionner en évitant des conflits. Tenant compte du rôle déterminant des institutions dans le développement d'un pays, il est légitime que nous nous interrogions sur le degré d'autonomie et d'efficacité de nos institutions dans leurs différentes formes. L'Etat doit être capable de concevoir des institutions de qualité, de faire respecter leur application. Dans un système démocratique, le rôle des pouvoirs exécutifs est bien défini et les limites connues. Des institutions de contrôle fonctionnent d'une manière indépendante pour éviter tout abus de pouvoir. On classe les formes d'institutions sur une échelle comprise entre 0, qui indique que les institutions sont totalement imparfaites, et 10 qui qualifie les institutions les plus démocratiques qui fonctionnent parfaitement. Exemple de notation attribuée aux pays : Norvège : 10, France : 8. Algérie : 3 points. Le climat des affaires est intimement lié à la qualité des institutions. En outre, il existe une interaction (positive ou négative) entre la gouvernance et les institutions. Les bons résultats économiques, sociaux ou environnementaux enregistrés par des économies sont attribués à une bonne gouvernance et à la qualité des institutions ; par contre, les contre-performances sont associées à une gouvernance défaillante et à des institutions peu efficaces. Le Doing Business 2017 classe globalement l'Algérie au 156e rang. Par exemple dans le domaine de la création d'entreprises, l'Algérie occupe la 142e place ; dans le raccordement à l'électricité, elle est 118e et dans l'obtention de prêts à la 175e place sur 190 pays. Le constat est assez éloquent. Il n'a pas besoin d'autres commentaires. La mauvaise gouvernance est une gouvernance défaillante sur tous les plans, sur les plans politique, économique et social. Elle a failli dans sa mission. Au vu de ses contre-performances, elle est inefficace, inefficiente et paralysante. La mauvaise gouvernance est inefficace, parce qu'elle n'arrive pas à concrétiser ses objectifs. En effet, des projets inscrits depuis des lustres sont en cours de réalisation. Des objectifs qualitatifs comme l'autosatisfaction alimentaire, la réduction de la dépendance des hydrocarbures, l'amélioration des prestations dans les secteurs de la santé et de la qualité de l'enseignement, la réduction de la bureaucratie, la lutte contre le secteur informel et la corruption... demeurent au stade de vœux pieux. En outre, ces objectifs ne sont pas exprimés en termes mesurables et projetés à moyen et long termes, par exemple atteindre un taux de croissance de 6% en 2018 et un taux à doubles chiffres en 2025, comme c'est le cas pour beaucoup de pays en transition. Le programme gouvernemental est en général une «liste de bonnes intentions»(5) où il n'est pas possible de décliner ces intentions en objectifs opérationnels. Cette démarche ne permet pas de faire un bilan correct et significatif. L'impossibilité de réaliser les objectifs annoncés explique pourquoi il n'y avait jamais eu de bilan par plan de développement, par programme gouvernemental devant l'Assemblée et le Sénat ou de bilan annuel. Les pays développés ont une vision à moyen et long termes. Ils se fixent des objectifs sur 5,10, 15 ans, voire plus. Ces objectifs sont exprimés en termes mesurables pour pouvoir évaluer, apprécier les résultats acquis, détecter les insuffisances et arrêter des mesures correctives. Par exemple, l'Union européenne s'est fixé des objectifs à atteindre par tous ses membres en 2030 en matière de croissance, de développement durable, d'éducation, de santé... L'OCDE travaille avec ses Etats membres dans tous les domaines sur le long terme avec des objectifs assez précis à évaluer annuellement. L'Arabie Saoudite vient, tout récemment, de se fixer des objectifs mesurables à réaliser dans un programme intitulé @«Vision 2030» destiné à préparer le pays à la création d'une économie peu dépendante du pétrole. La mauvaise gouvernance est inefficiente parce qu'elle n'arrive pas à produire, à réaliser à avoir des résultats au moindre coût, avec un minimum de dépenses. Au contraire, la majorité des enveloppes financières des projets demandent des réévaluations. Dans certains cas, la réévaluation dépasse les 60% du montant initial. Plus grave, cette réévaluation ne conduit pas au respect des délais et à une amélioration de la qualité. La qualité de la réalisation est placée en second ordre. L'essentiel est de dire «nous avons réalisé», à quel prix ? Pour quelle qualité ? Ce sont des questions jugées superflues, alors quelles sont déterminantes dans la gestion d'un projet dans tous les pays développés ou en transition. Cette manière de gérer les projets démontre que dans toutes les étapes de la conception, au choix de l'entreprise de réalisation, au suivi, aucun organisme, sauf des cas très rares, n'a accompli sa mission avec compétence et responsabilité. Nous avons vu de grands projets réalisés dans des pays développés où à la fin de la réception du projet, on constate, souvent, un gain en délais et en montant de réalisation, ce qui atteste l'existence d'une maîtrise de gestion, de délais et des coûts (l'exemple du viaduc de Millau dans le sud de la France, dans la région d'Occitanie est assez instructif). Au niveau de la démarche, le projet du viaduc de Millau a nécessité 13 ans d'études et trois ans de réalisation, le contraire de la démarche généralement suivie dans notre pays où les délais études sont limités et les délais de réalisations prolongés à n'en plus finir. La mauvaise gouvernance est paralysante, parce qu'elle ne permet aucune initiative. Tout doit remonter au sommet, même pour des problèmes très spécifiques à une région, à une wilaya, à une APC. Dans les pays classés parmi les meilleures gouvernances (Allemagne, Suisse, Espagne...), la région joue un rôle déterminant dans le développement, la croissance, la création et l'assistance aux PME et aux TPE. La région possède une large autonomie. Chaque région a ses propres spécificités. Cette donnée est fondamentalement ignorée par un système trop centralisé. Il y a un déficit d'écoute énorme et nuisible à la mise en place d'une nouvelle dynamique de développement. Les propositions, les nouvelles idées ou approches ne sont pas tolérées. Elles sont, parfois, considérées comme l'expression d'une opposition au système. Cette conception du pouvoir a abouti à l'absence de renouvellement d'idées et de méthodes, pas d'innovation, pas d'application de nouvelles approches ou de nouvelles techniques. Cette conception du pouvoir, cette manière de gérer le pays explique pourquoi l'Algérie, malgré ses capacités financières et humaines, est mal classée sur le plan international. En effet, l'Algérie occupe la 161e place en matière de qualité de connexion internet, la 132e place en ce qui concerne le haut débit fixe et le 116e rang en haut débit mobile. L'indice mondial de compétitivité classe le secteur financier à la 133e place, la complexité des procédures place le pays au 139e rang. L'indice mondial d'innovation classe l'Algérie au 108e rang sur 127 pays étudiés. Les mêmes conceptions reviennent quelle que soit la nature des problèmes et les conjonctures. Il nous semble que la gouvernance algérienne s'est enfermée dans une approche idéologique fondée sur le «tout-Etat», dépassée aujourd'hui, et qui a placé l'économie du pays dans une logique qui ne permet pas aux entreprises, au secteur bancaire, aux investisseurs et aux créateurs d'entreprise d'être des acteurs à part entière pour créer une économie performante. C'est également pour cette raison que le pouvoir ne peut procéder à des réformes, réformes annoncées depuis les années 1990. Malgré les résultats négatifs enregistrés par tout modèle économique reposant sur la centralisation, le financement public comme dynamique de relance, l'absence d'une participation effective du secteur privé, l'absence d'autonomie des institutions, notamment la Banque d'Algérie et les autres institutions de contrôle, le système maintient son approche, actuellement qualifiée de«capitalisme national et intègre». Ce qui confirme que la démarche décrite précédemment est toujours la référence d'une option qui fait semblant d'ignorer les résultats négatifs et se contente d'une autosatisfaction irresponsable. Le résultat est que cette «mal gouvernance» n'a pas permis au pays d'accéder au niveau des pays émergents, et actuellement, elle est loin d'accomplir cette évolution. En conclusion, le pays est mal géré, peu démocratique, avec des institutions inefficaces. La mauvaise gouvernance l'a enfermé dans un processus ou cercle de contre-performances et de problèmes sociaux que nous résumons par le schéma suivant : Gouvernance défaillante — peu de démocratie – peu de transparence – absence de responsabilité – absence de contrôle — inefficacité des services publics – corruption – économie peu performante — prédominance du secteur informel, inégalités sociales – absence d'un développement durable. C'est un cercle vicieux de non-gouvernance où tous les facteurs négatifs et bloquants sont à la fois causes et conséquences. Il y a une interdépendance difficile à décortiquer et à dénouer. L'Algérie n'arrive pas à décoller économiquement. Les politiques suivies jusqu'à présent ignoraient certains principes et facteurs de base qui ont donné des résultats dans plusieurs pays, à titre d'exemple, le revenu par habitant a été multiplié au Botswana par plus de 18 fois entre 1960 et 2005, Taïwan par 11 entre 1965 et 2002, la Corée du Sud par 12 et Oman par 10 durant la même période, l'Algérie n'a pu multiplier le revenu par habitant que par 2,27 en 25 ans. Les valeurs essentielles qui caractérisent une bonne gouvernance, notamment l'adhésion de toutes les couches sociales, la transparence dans la gestion des affaires, l'efficacité, la crédibilité de l'administration et la stabilité politique doivent être accompagnées par une politique économique adaptée à la réalité. Elle doit veiller aux grands équilibres, atténuer le taux d'inflation, assurer une gestion efficace des fonds publics, privilégier la qualité dans les secteurs de la santé et de l'éducation, orienter l'investissement public et privé vers le secteur productif. En économie de développement, il n'y a pas de miracle, il y a des stratégies, des démarches qui s'appuient sur deux conditions sine qua non : la bonne gouvernance et une excellente qualité des institutions. B. L. Email : [email protected]. * Brahim Lakhlef, économiste, ancien dirigeant et administrateur d'entreprise, auteur de deux ouvrages : La bonne gouvernance 2006 (éditions El Khaldounia) et Qualité des institutions, réformes et résultats économiques (Alger Livres Edition). Sources : 1. Revue Finances et développement juin 2000 et juin et décembre 2003. 2. Les sites de la Banque mondiale et du Pnud. 3. Quotidien d'Oran 29/9/2005, article du professeur A. Bouzidi. 4. Dani Rodrik, professeur université Harvard et Arvind Subramanian conseiller auprès du FMI : la primauté des institutions F&D juin 2003 5. Interview du professeur Mohamed Cherif Belmihoub, professeur d'économie et management, quotidien Liberté du 10 sept. 2017 N°7636. 6. S. Borner, F. Bodmer et M. Kobler l'efficience institutionnelle et ses déterminants, Centre de développement OCDE.) 7. Growth Report : Strategies for Sustained Growth and inclusive Development : Rapport sur la croissance : stratégie à l'appui d'une croissance durable et d'un développement équitable. 8. B. Lakhlef : Qualité des institutions, réformes et résultats économiques (les édictons ALE).
