Par : Dr NACEUR BOURENANE SOCIOECONOMISTE, SG DU FORUM INTERNATIONAL POUR LE GOUVERNEMENT DES ENTREPRISES PUBLIQUES La définition de la stratégie de développement annoncée par les autorités est d'autant plus urgente que les mesures de confinement (dues à la pandémie de la Covid-19) ont déjà occasionné à l'économie d'importantes pertes en termes de production et d'emplois. Les effets vont probablement persister et accentuer les profonds déséquilibres dont rendent compte les indicateurs macroéconomiques et sociaux (inflation, chômage, pouvoir d'achat, pauvreté, déficit budgétaire, réserves en devises, valeur du dinar...). Parmi les domaines d'action que cette stratégie de développement doit prendre en compte, celui de la réforme des entreprises publiques revêt une importance particulière. Elles occupent une place encore déterminante dans l'économie nationale. Elles constituent un levier, parmi les plus sûrs, dans la mise en œuvre de la politique économique projetée. Deux paramètres sont à considérer : le financement des investissements nécessaires à la mise à niveau de ces entreprises (modernisation et extension de l'outil de production) et leur gouvernance. Ils sont indispensables à toute politique économique cherchant à sortir l'Algérie de la souricière de la mono-exportation et de la rente. Du fait de l'évolution de ses ressources extérieures, de la structure de sa production, de ses exportations et de sa demande intérieure, l'Algérie devra, à un horizon très proche, emprunter à l'extérieur, au moins pour financer ses projets de développement. Plusieurs scénarii sont envisageables. Se tourner vers les pays du Golfe qui ne cherchent qu'à étendre leur zone d'influence et à mieux asseoir leur emprise sur les "chaînons manquants" de la région. Ces Etats sont, dans leurs investissements directs, porteurs de capitaux. Ils ne sont que des intermédiaires en matière d'apport de technologie et de management. Leur souci premier est d'améliorer leur positionnement géostratégique et en tirer les bénéfices économiques et politiques. Cette option risque de conduire à la perte totale de la souveraineté nationale, tant au plan économique que politique. Les facilités consenties ne sont jamais dénuées d'intérêt. Se tourner vers d'autres pays émergents, dans une démarche similaire, est une autre option. Bien plus intéressante en termes de potentiel de développement, elle comporte des risques de dilapidation des richesses nationales naturelles et de prévarication. Les résultats des interventions de ces puissances dans les pays d'Afrique subsaharienne sont parlants. Aussi conviendra-t-il d'y aller au cas par cas. Si on admet sur cette base que les relations entre Etats sont fondées sur les intérêts nationaux, l'option qui apparaît la moins risquée est le recours prioritaire et structuré aux institutions multilatérales de développement, aux fonds institutionnels et non institutionnels d'investissement et aux marchés financiers. Il pourra être couplé à l'appel aux sources bilatérales (Allemagne, Chine, Japon, Corée du Sud...) pour des projets structurants. L'emprunt : un outil potentiel au service du développement Une vision et des objectifs clairs assignés aux emprunts est un préalable pour éviter le cercle de l'endettement récurrent. Emprunter ne constitue pas une remise en cause de la souveraineté nationale mais un alignement sur les pratiques prévalant de par le monde : rechercher l'efficacité maximale dans le recours à l'épargne disponible, à la fois domestique et étrangère, en vue de l'investissement. Le nombre de pays ne recourant pas à l'endettement extérieur est très limité, une dizaine. Il s'agit d'Etats ayant un accès difficile aux emprunts extérieurs du fait de contraintes géostratégiques (Iran), de paradis fiscaux, et de pays ayant une population réduite et des réserves de change importantes (Guinée équatoriale). Si on admet que l'entreprise est le fer de lance de l'investissement et de la croissance, elle doit être aux commandes. Elle est la mieux placée pour trouver, sur les marchés et auprès des partenaires potentiels, les ressources nécessaires au financement de ses projets. L'Etat facilite la "mise en relation" et joue le rôle d' "honnête intermédiaire". Il aura pour rôle de conforter les choix d'investissement et éventuellement intervenir comme garant. Il travaillera plutôt à la levée des contraintes à l'investissement (qui va au-delà des simples mesures auxquelles s'arrêtent habituellement les rapports Ease of Doing Business considérés comme la référence absolue). La notation-pays établie par des agences spécialisées détermine le coût et les conditions d'accès au financement. Elle intègre plusieurs paramètres dont la gestion politique et macroéconomique, l'environnement des affaires et la performance des secteurs clefs. S'y ajoutent d'autres critères pour l'investisseur, telle la qualité de la vie dans le pays. L'Etat doit travailler à l'amélioration de cette notation. Permettre à l'entreprise d'emprunter pour financer ses projets de développement au service du pays doit s'opérer selon une démarche intégrée par chaînes de valeurs et segments, en relation avec le programme de développement. En Algérie, les secteurs porteurs sont dominés par le public. À la différence d'autres pays de la région (Egypte, Maroc et Tunisie), on ne compte pas une masse critique d'entreprises privées de grande taille ni une capitalisation privée suffisante pour porter un programme de croissance soutenue et rapide. La relance économique et la diversification recherchées ne pourront être portées que par un partenariat public-privé, avec un rôle structurant du secteur public, pour un temps au moins, y compris dans les secteurs liés aux nouvelles technologies. Hormis quelques segments et niches, les entités privées ne peuvent jouer un tel rôle. En l'état actuel, les entreprises publiques ne peuvent pas être les fers de lance d'une relance économique. Elles devront être restructurées et mises à niveau dans quatre domaines : La rationalisation requise des effectifs doit s'accompagner d'une action de formation et de perfectionnement dans les domaines techniques et de gestion. Il faut permettre aux entreprises de réussir leur adaptation aux missions qui leur seront assignées dans le cadre de la stratégie de développement. Il y a là une occasion pour une utilisation efficace des capacités du système national de formation et de perfectionnement technique et de gestion, tant professionnel qu'universitaire. L'outil de production des entreprises publiques a souffert du sous-investissement. Or, investir en permanence est la condition du maintien de la compétitivité technique, tant dans l'import-substitution que dans l'exportation. Cette compétitivité implique l'innovation dans la qualité et la diversification de l'offre. Elle exige des investissements de modernisation des équipements, l'extension et la diversification des capacités de production. La gestion des entreprises n'épouse au mieux que formellement les méthodes en vigueur ailleurs. La situation est aggravée par la faible relation entre performance individuelle et positionnement hiérarchique. De nombreux exemples montrent que les compétences existantes sont souvent sous-utilisées. Cela est dû à la faible compétition au sein du marché domestique et à l'orientation prise par la production de biens et services, faiblement tournée vers l'exportation Les restructurations financières récurrentes sont révélatrices d'un mode de gestion financier inefficace et de transferts de valeurs cachés, notamment par l'imposition administrative de prix de cession de services et de biens, sans relation aucune avec les coûts encourus. La gestion financière des entreprises publiques doit, en relation avec les banques, bénéficier des méthodes avancées de l'ingénierie financière pour la gestion de leur exploitation et de leurs investissements. Parmi les axes de changement dans la nécessaire révision du mode de gouvernance, deux sont essentiels ; les rapports de l'entreprise à ses différentes tutelles et le conseil d'administration. La réforme du mode de gouvernance est un préalable à la relance économique. Elle est aussi utile dans l'éventuelle privatisation partielle ou totale des entreprises publiques. La relation aux tutelles : gérées successivement à travers les Fonds des participations, les holdings, les Sociétés de gestion des participations de l'Etat et, aujourd'hui, les groupes d'entreprises publiques, les entreprises continuent à être de simples démembrements de l'Etat. Les relations sont faites d'injonctions et de soumissions en dépit des textes supposés assurer leur autonomie de gestion. Le lien n'est pas de nature contractuelle, se fondant sur des objectifs à atteindre, servant à une évaluation des performances et à la prise de décision stratégique par l'Etat-actionnaire. Les structures mises en place ainsi que leur mode de fonctionnement ont reconduit, voire compliqué, le mode bureaucratique prévalant auparavant. Il convient de s'interroger sur la capacité des tutelles à jouer leur rôle d'orientation stratégique et d'évaluation des résultats, notamment du fait du mode de fonctionnement du pouvoir d'Etat. Une autonomisation et une responsabilisation effectives des conseils d'administration (CA) et des organes de gestion, sur une base contractuelle, s'imposent. La pratique courante dans les autres pays est que l'instance exerçant le rôle d'actionnaire pour le compte de l'Etat donne ses orientations en début de chaque exercice fiscal, sur la base d'une évaluation des performances et d'une vision stratégique des objectifs à atteindre au plan macroéconomique. Elles sont assorties d'indicateurs précis de performance et s'accompagnent d'un contrat rendu public. C'est à l'aune de ces indicateurs que les performances des CA sont évaluées, en toute transparence. Le rapport consolidé de l'instance représentant l'Etat fait souvent partie intégrante de la loi des finances. Ce rapport est accessible. Il s'agit d'une avancée essentielle dans la délimitation des rôles et responsabilités, la démocratisation de l'information économique et la transparence dans la gestion des affaires publiques. Cette pratique prévaut dans les pays où les entreprises publiques jouent un rôle structurant au plan global (Chine, Inde...) ou dans des segments particuliers (Afrique du Sud, Brésil, France...). Veiller à une grande clarté des orientations données aux CA, traduites en objectifs et critères de performance, est une condition essentielle sur la voie de la transparence dans la gestion financière, matérielle et humaine des entreprises, de la mise en conformité des pratiques de gouvernance avec les principes de responsabilisation et de redevabilité. Réformer les conseils d'administration Toute entreprise doit disposer d'un conseil d'administration (CA) aux compétences stratégiques avérées. Il doit être composé de professionnels aux profils différents et aux qualifications complémentaires. Sa conduite doit être gérée par un code précis. Son efficacité en tant qu'organe collectif au service de l'entreprise en dépend. Le collectif d'administrateurs en tant que CA doit pouvoir remplir pleinement sa fonction de veille stratégique. Il doit en même temps avoir une technicité avérée pour suivre, évaluer et apprécier les performances de l'entreprise. Le profil des administrateurs, leur mode de sélection et leur statut sont des éléments cruciaux. Pour s'assurer de CA efficaces, nombre de pays se sont dotés d'instituts spécialisés dans la formation et la mise à niveau des administrateurs. La mission d'administrateur y est confiée à des personnes dument formées et aux qualifications établies. Le recrutement d'administrateurs se fait pour certains par appel d'offres obéissant aux principes de rigueur et de transparence. Le recours à des administrateurs indépendants est une formule adoptée avec succès par de nombreux pays. L'appartenance croisée à plusieurs CA est à bannir. Elle est source potentielle de conflits d'intérêts, voire de pratiques quasi-délictueuses. La tendance aujourd'hui est à séparer le conseil d'administration de la direction. Il s'agit de responsabiliser le CA dans ses missions d'orientation et de contrôle de l'entreprise, et la direction générale dans ses missions de gestion. Ce choix a prouvé son efficacité. Ainsi la relance économique suppose un changement de paradigme. Le prérequis est politique et culturel. Il s'agit de rompre avec la mentalité de l'Etat-providence, omniscient et entrepreneur à celle de l'Etat-régulateur, facilitateur et gardien en dernière instance des seuls intérêts nationaux stratégiques.
