«La question centrale de la réforme du service public est la décentralisation»

Mohamed Cherif Belmihoub. Directeur de l'Ecole nationale supérieure de management

-On fait souvent le constat d'un service public défaillant en Algérie. Où se situent les dysfonctionnements, selon vous ?
Je partage ce constat que chacun de nous a pu remarquer surtout ces dernières années. D'abord, il faut distinguer trois types de service public. Les services publics administratifs, les services publics à caractère social et les services publics à caractère économique (électricité, eau, téléphone). J'ajouterai les services de souveraineté qui relèvent des missions régaliennes de l'Etat (la Justice, la sécurité, la défense). Les autres services publics sont exercés par des administrations (l'état civil par les collectivités locales par exemple), par des entreprises publiques (Sonelgaz, Algérie Télécom) ou par des entreprises privées qui peuvent bénéficier de concessions. On ne délègue pas l'état civil à un privé, par contre on délègue parfois les services sociaux au privé, mais sous contrôle de l'autorité publique. On parle de service public à partir du moment où il devient impossible de le réaliser par un investissement privé.
En Algérie, nous avons hérité du modèle français de service public : l'Etat généreux, l'Etat providence. Mais ce service public extensif, qui est ouvert à une large population, nécessite des investissements massifs. Cet héritage est positif parce que le service public est la chose la plus importante dans un pays. Il incarne le lien social. Là où tout le monde peut se rencontrer au même niveau de traitement, quels que soient son origine ou son statut social. Le service public ne fait pas de segmentation ni de séparation entre les personnes et couvre les besoins de base nécessaires pour la vie et indispensable pour la vie en communauté. Si on a uniquement une école privée par exemple, c'est une partie de la population qui n'y aura pas accès avec des conséquences sur l'analphabétisme.
Le service public a donc un intérêt général et puisqu'il est utile pour tout le monde, il sera gratuit ou semi gratuit parfois, subventionné par l'Etat. Quand il est gratuit, c'est tant mieux comme pour la santé. Maintenant, pour les dysfonctionnements, il faut savoir que les services publics ce sont deux grands facteurs de production ; les infrastructures lourdes (routes, hôpitaux, écoles…) et la ressource humaine (beaucoup de fonctionnaires). Deux rubriques fondamentales dans le budget de l'Etat. Quand vous regardez le budget d'équipement de l'Algérie, vous trouvez dans les infrastructures des masses monétaires considérables. Et vous trouvez pratiquement 85% du budget de fonctionnement de l'Etat destiné aux salaires des fonctionnaires.
Tout cela est légitime puisque c'est destiné aux usagers du service public. Mais la question qu'on se pose est de savoir si avec tout ça on peut avoir un service public de qualité ? Est-ce qu'il est rendu selon les règles qui lui sont propres, c'est-à-dire l'équité, la continuité et l'égalité de traitement ? Or, ce n'est pas facile d'assurer tout cela. Il faut avoir une offre pour satisfaire une demande de plus en plus croissante. La population augmente et ses besoins en matière d'éducation, de santé, de consommation d'électricité aussi, sans parler des nouveaux besoins d'équipement domestique. Il faut avoir une offre croissante pour avoir un équilibre. Car, dès qu'il y a insuffisance de l'offre par rapport à la demande, il y a des passe-droits, de la corruption et cela remet en cause le service public. La qualité dans le service public c'est d'abord satisfaire un besoin. C'est donc une question d'adaptabilité du service public à la demande, car un service public qui n'est pas consommé c'est du gaspillage.
-Pourquoi n'arrive-t-on pas à mettre en adéquation ces deux facteurs de production en Algérie ?
C'est un problème de management et de gouvernance. Il ne suffit pas d'avoir de l'argent pour garantir l'efficacité d'un service public. Nous avons des ressources qui, pour une bonne partie ont été bien investies dans les infrastructures. Personne ne conteste ce choix, même si les conditions d'exécution peuvent l'être. La même chose pour les salaires des fonctionnaires. On a augmenté ceux de niveau supérieur mais pas ceux de la base, et de plus il n'y avait pas eu d'augmentation depuis très longtemps. Le management des services publics, c'est d'abord arriver à calculer des coûts. On ne peut pas mesurer l'efficacité d'un service public si on ne sait pas combien il coûte, et en Algérie on ne le fait pas. On a des budgets globaux et on a des dépenses. On alloue des budgets et on attend, avec l'espoir qu'ils vont produire quelque chose. Il n'y a pas de management du tout dans la gestion des services publics, administratifs en particulier. On ne sait pas évaluer la qualité du service public. On ne fait pas d'études d'opinion pour sonder la satisfaction des citoyens.
Or, la qualité, c'est la relation avec le guichet (le front office), c'est aussi le temps d'attente, c'est le nombre de documents demandés, etc. En Algérie, aucune administration ne fait l'évaluation de la qualité du service public. Quand il y a un problème, elle réagit en augmentant l'offre d'une façon anarchique quand elle peut. Mais pour recruter un fonctionnaire supplémentaire, il faut six mois. Donc, parfois, on réagit en retard car quand on a recruté, le besoin n'est plus là et on se retrouve avec un fonctionnaire en plus. La centralisation et la bureaucratie sont des facteurs qui influent beaucoup sur la qualité du service public dans le sens où il y a un manque de réactivité de l'administration, des collectivités territoriales dans l'adaptation du service public aux usagers.
-Un service public de qualité passe-t-il nécessairement par une démonopolisation ?
Quand un service public est fourni par une entreprise, il est un peu mieux pris en charge parce qu'une entreprise a normalement plus de flexibilité, surtout si elle est commerciale. Elle peut fonctionner dans le cadre d'un contrat de prestation de service public, à condition qu'elle soit bien contrôlée par l'autorité qui lui a confié cette mission, sinon elle peut profiter d'une situation de monopole. Or, le monopole induit des situations de rente confortées par l'idée que les usagers ne peuvent pas aller ailleurs. C'est là tout le problème de la gestion publique. S'il y a une concession de service public au privé, l'Etat doit veiller au contrôle. On peut avoir un monopole qu'on confie à une entreprise privée, comme on peut avoir dans le secteur public plusieurs opérateurs en concurrence.
Sur le plan économique, le monopole a toujours été contesté. Il n'est valable que dans des situations particulières. Cela concerne le monopole naturel, c'est-à-dire quand on ne peut pas diviser l'activité sinon on perd en efficacité. C'est le cas des infrastructures routières ou le transport d'électricité. L'intérêt d'avoir un monopole quand on a des infrastructures indivisibles, c'est que plus on fournit à une masse plus grande plus le coût va baisser. Mais à condition que l'usager profite de cette baisse. C'est très complexe, car le service public est à l'intersection de trois domaines. Il est d'abord de nature politique.
Par exemple, on décide qu'une activité est importante et on lui confère le statut de service public pour la subventionner afin d'en faire bénéficier la population. Il est de nature économique, c'est-à-dire qu'il faut qu'il obéisse à des règles de calcul économique. Ce n'est pas parce que c'est un service public qu'on le laisse dans l'irrationalité économique. Enfin, il est de nature sociale. C'est la société qui doit en profiter dans le but d'une solidarité et d'une cohésion sociale.
-On parle de réformer le service public, qu'est-ce que cela implique ?
Comme on l'a vu, il y a plusieurs services publics. Si on les identifie ainsi que leur mode d'exécution, la réforme doit être adaptée à chacun. Si c'est le service public économique, nous avons une réforme qui a été mise en place avec des entreprises qui sont devenues commerciales. L'Etat subventionne pour maintenir ce service public afin que les prix n'augmentent pas. La réforme, c'est en termes de cahier des charges qu'il faut l'appréhender pour les services publics économiques afin qu'il y ait des critères d'évaluation, et pour que celui à qui on a confié l'exploitation du service public puisse s'y conformer.
L'Etat va exiger une qualité de service public et en contrepartie il va la financer. Il faut donc un management au niveau de l'Etat avec des indicateurs de performance, des évaluations et des analyses pour ne pas perdre au change. Il s'agit d'élaborer des cahiers des charges de bonne qualité, de contrôler l'exécution du service public sur le terrain, de faire des évaluations périodiques et d'associer les usagers dans cette évaluation. Cela relève de la gouvernance. Maintenant, si on parle de la réforme globale du service public, cela renvoie à son organisation. Est-ce qu'on veut décentraliser ? Est-ce qu'on veut mettre en place des organismes publics ou privés ? Est-ce que gérer un service public par une administration centrale est une bonne chose ? Je ne le crois pas.
La réforme implique qu'il y ait une réglementation à produire. Aujourd'hui, la culture ambiante dans notre administration c'est celle du monopole, de ne rien céder, de contrôler par l'administratif, de multiplier les procédures. Je pense que la question centrale qui se pose aujourd'hui est celle de la décentralisation. Il faut décentraliser et responsabiliser celui qui est chargé du service public. Dans la gouvernance et dans le management, nous avons appris que responsabiliser une personne implique de lui donner de l'autonomie. Cela doit s'accompagner de la culture de rendre compte à une instance, une commission, un comité d'évaluation, etc. Sans oublier l'implication des usagers, car on ne peut pas décider si un service public est bon ou mauvais sans les consulter. Il y a des techniques d'étude d'opinion, de questionnaires, d'enquêtes auprès des guichets. C'est la volonté qui fait défaut.