[email protected] «L'affaire Cahuzac», du nom du ministre socialiste du Budget, a servi de détonateur pour la mise à jour du dispositif légal organisant la transparence de la vie publique dans une grande démocratie et vieille comme la France. Il a donné lieu à deux lois ; la loi organique et la loi relative à la transparence de la vie publique auxquelles le Conseil constitutionnel a consacré ses deux décisions du 9 octobre dernier. Les nouvelles lois placent au cœur du fonctionnement des institutions, notamment élues, la demande consensuelle de probité, d'intégrité et de prévention des conflits d'intérêts. Par temps de crise, le besoin d'exemplarité des responsables publics est «une condition de la confiance des citoyens dans les institutions démocratiques et l'Etat de droit», pour reprendre une formule de Jean Carbonnier (Flexible droit, 2001). Cela équivaut, à bien des égards, à une transparence d'ordre public, tant elle participe à la stabilité des institutions. Le principe fondamental qui est souligné ici est que la probité des acteurs de la chose publique justifie que certaines valeurs et libertés fondamentales «soient restreintes, sans aucunement disparaître». Il reste à trouver, au cas par cas, la bonne proportion pour y parvenir. Il restait à s'assurer que, pour être admis par les Sages, le nouveau dispositif de transparence de la vie publique réponde à «un motif d'intérêt général susceptible de justifier des limitations à certaines libertés fondamentales comme le droit à la vie privée», ou encore la séparation des pouvoirs et la légalité des délits et des peines. Formellement, le respect de la vie privée paraît antinomique avec le principe même de transparence et, notamment, à certaines de ses modalités de mise en œuvre, comme la publicité. Les élus politiques et certains titulaires de fonctions politiques ou publiques sont en effet, tenus, selon le cas, à des déclarations d'intérêts et d'activités et de situation patrimoniale, déclarations associées à leur publicité. De même que les critiques des nouvelles lois avaient mis en avant l'incompatibilité avec la séparation des pouvoirs. Le moyen convenu pour y parvenir est un ensemble d'obligations déclaratives : déclaration d'intérêts et déclaration de patrimoine, sous le contrôle d'une haute autorité indépendante. Le Conseil constitutionnel a estimé que «l'atteinte portée (du fait notamment de la publicité qui est faite aux deux déclarations en question, ndlr) au droit au respect de la vie privée n'est pas disproportionnée au regard de l'objectif» poursuivi. La formule finale consacrée est que «les atteintes doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et mises en œuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif». Par définition, un mécanisme est jugé adéquat s'il est adapté pour servir un objectif donné ; son caractère proportionné est par contre attaché aux modalités et moyens retenus en direction de ce même objectif, moyens dont on attend qu'ils soient mesurés. Au titre de la proportionnalité, il a été admis que la mention des activités professionnelles du conjoint, du partenaire ou du concubin ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée «compte tenu de la vie commune avec le déclarant». Il n'en est pas de même pour les activités professionnelles exercées par les enfants et les parents qui ne trouvent pas justificatif à leur mention. Toujours au titre de la proportionnalité, la publication des déclarations d'intérêts des personnes titulaires de mandats électoraux (parlementaires européens, exécutifs locaux ou élus des assemblées locales) ou des membres du gouvernement a, également, été admise. A contrario, les élus d'établissements publics et de collectivités territoriales, ou les personnes exerçant des responsabilités de nature administrative et qui ne sont pas élues, ne sont pas concernés. Ainsi donc, «la publicité ne semble justifiée, contrairement à la déclaration, que par l'existence de responsabilités politiques et d'un mandat électif. Autrement dit, la responsabilité politique impose la publicité et donc la transparence»(*). Quant à la séparation des pouvoirs dont on craignait qu'elle soit affectée par l'avènement d'une haute autorité dotée de pouvoirs d'injonction, là aussi les Sages ne voient pas d'incompatibilités. Le débat tourne ici autour des compétences accordées à la haute autorité pour la transparence de la vie publique. Cette autorité administrative indépendante ne va-t-elle pas faire intrusion dans l'exercice de pouvoirs relevant du législatif ? Les injonctions qu'elle est autorisée à émettre à l'endroit des parlementaires ne vont-elles pas influencer leur mandat dans un sens voulu par l'administration ? Sur ce point, le Conseil constitutionnel estime que «le principe de la séparation des pouvoirs ne fait pas obstacle à ce qu'une autorité administrative soit chargée de contrôler la validation de la situation patrimoniale des députés et des sénateurs et puisse, à cette fin, être investie du pouvoir de leur adresser des injonctions afin qu'ils complètent leur déclaration ou apportent les explications nécessaires et, le cas échéant, de saisir le parquet des manquements constatés». Les injonctions de la haute autorité ne peuvent cependant pas être envoyées aux collaborateurs du président de l'Assemblée nationale et du président du Sénat. Enfin, ce même pouvoir est limité dans son étendue car il ne saurait imposer une démission à celui qui en fait l'objet ; il ne peut pas remettre en cause le mandat ou la fonction dont est titulaire la personne visée par le dispositif de transparence. Au final, l'objectif de «renforcer les garanties de probité et d'intégrité» et de prévenir «les conflits d'intérêts et de lutte contre ceux-ci» est considéré comme constituant un motif d'intérêt général, estime le Conseil constitutionnel. A. B. (*) Jean-David Dreyfus et Xavier Magnon, La transparence vue par le Conseil constitutionnel, Fondation Jean-Jaurès, Observatoire «droit, justice, institutions», 16 octobre 2013.
