Dès lors que l'on entreprend de réviser et de modifier une loi fondamentale pour le pays qui définit le régime juridique d'un secteur aussi stratégique que les hydrocarbures, il est utile et instructif de faire un bilan de l'application de l'ancien régime. L'objectif du jeu est de déterminer les points forts à consolider et les points faibles à améliorer. L'abandon de la loi 86/14. La loi précédente, connue sous l'appellation «la loi 86/14», qui a été adoptée, rappelons-le, en pleine crise des prix du pétrole en 1986, n'a pas fait l'objet de bilan ni d'évaluation avant d'être modifiée. Car, si tel avait été le cas, cette loi aurait été éventuellement revue, certes, mais elle aurait fait l'objet de quelques améliorations et modifications actualisées et dictées par le nouveau contexte des années 2000. Cette loi, qui était en vigueur de 1986 jusqu'à 2005, a été amendée en 1991 pour tenir compte du nouveau contexte gazier. Les principaux amendements de 1991 concernent d'ailleurs principalement l'exploration et la production de gaz naturel. Si l'on regarde les résultats de l'application de cette loi 86/14, ces derniers devraient porter principalement sur le nombre de contrats signés avec des partenaires et sociétés étrangères sur la période, ainsi que sur le nombre et la quantité d'hydrocarbures mises à jour, c'est-à-dire le nombre de découvertes réalisées. Durant la décennie 1990, il me semble que l'Algérie, durant 2 ou 3 années (notamment en 1994 et en 1997), a été le pays qui a eu les plus importantes découvertes d'hydrocarbures dans le monde. Ces résultats pétroliers significatifs ont augmenté les réserves de l'Algérie et ont assuré le renouvellement des quantités produites depuis 1971. De plus, environ soixante contrats d'exploration et de production ont été signés entre 1989 et 2005. Pour Sonatrach, cela a entraîné une implication bénéfique et avantageuse de ses moyens humains et matériels dans ce nouveau type de partenariat. Par ailleurs, la diversification des partenaires a permis l'introduction de nouvelles technologies de recherche. De plus, la baisse des prix enregistrée en 1998 à 2000 n'a pas eu la réaction habituelle de ralentir les travaux d'exploration dans notre pays et n'a pas connu, non plus, de demande de modification du type de partenariat (celui du partage de production). Le bilan devrait également porter sur l'étude du paramètre fiscal : était-il attractif ? Incitatif à la réduction des coûts ? Et favorisait-il l'exploitation des petits et moyens gisements? De plus, le domaine minier algérien est assez peu exploré. Il a une superficie d'environ 1,5 million de km2, et seulement 40 à 50% de ce domaine a fait l'objet de travaux de prospection et d'exploration. Selon les statistiques données par le ministère de l'Energie dans le bilan, édition 2010, le domaine minier s'étend sur près de 1.536.442 km2 dont 774.688 km2 seulement font l'objet d'exploration. Et 25% du domaine total est en prospection, 23% en recherche et 3% en exploitation. Plus de 761.754 km2 restent encore vierges. C'est dire que plus de la moitié de ce domaine n'est pas connue, notamment le grand erg occidental et sans oublier l'offshore marin. Or, Sonatrach à elle seule ne peut réaliser cet effort. Et si on fait appel à des sociétés étrangères dans ce domaine bien précis que sont la prospection, l'exploration et la production d'hydrocarbures, c'est qu'elles détiennent le savoir-faire, la technologie et bien sûr le financement.Ainsi, la volonté de réviser et d'abandonner d'importants attributs souverains contenus dans la loi 86/14, malgré les résultats obtenus, devait peut être obéir à d'autres considérations et peut être aussi à d'autres desseins. Petit rappel historique : L'adoption de la Loi 05/07 Le projet de Loi — révisant la loi 86/14 — a fait l'objet d'une large médiatisation et de nombreuses présentations aux cadres et à l'ensemble des travailleurs de Sonatrach durant les années 2001 et 2002. La levée de boucliers qu'elle a suscitée a sans doute entraîné sa mise au placard durant quelques années, dans l'attente de conditions plus favorables. Ce n'est que le 20 mars 2005 que l'Assemblée nationale l'a adopté tel que présenté par le ministre de l'Energie. Forte de 115 articles, la nouvelle loi 05/07, d'inspiration très libérale, introduit de très nombreux changements et de nouvelles dispositions. Les plus importantes d'entre elles portaient sur : -Le désengagement de l'Etat de Sonatrach ; -l'abandon du système de partage de production ; -la mise en place d'un nouveau régime de contrat ; -la mise en concession du transport par canalisation ; -l'adoption d'un nouveau système fiscal. Pour le premier point, la nouvelle loi voulait instaurer une «séparation nette» entre les missions de l'Etat et celles de Sonatrach. «Il faut décharger Sonatrach de ses fonctions de puissance publique», disait-on à l'époque. C'est dans ce cadre qu'ont été créées les agences de régulation que sont l'ARH et ALNAFT. C'est pour permettre à Sonatrach de se consacrer exclusivement à ses fonctions de base — techniques et commerciales — de société pétrolière. «L'Etat n'obligera plus Sonatrach à investir là où les bonnes règles de la commercialité et l'intérêt financier de l'entreprise sont absentes»(1). En fait, cette nouvelle loi a mis fin au monopole exercé par Sonatrach sur le domaine minier algérien. Elle l'a mise sur un même pied d'égalité que tout autre entreprise étrangère sur le sol algérien. Sonatrach était soumise aux appels d'offres que devait lancer ALNAFT comme n'importe quelle société internationale. La première et principale conséquence est que Sonatrach serait soumise à une féroce concurrence et à une compétition accrue qui risquait de limiter ses opportunités de croissance sur son propre domaine minier historique. Le second changement ou disposition importante apportée par la nouvelle loi concerne le régime des contrats. Sonatrach, quand elle n'est pas contractante, aura une option de participation à la production située entre 20 et 30% au maximum (au lieu de 51%). Certains ont vu dans cette baisse de la participation comme «un retour au régime des concessions», d'autant que les articles 25 et 35 installent la société étrangère sur son périmètre en toute propriété pour une durée de 32 ans. De plus, il y a également la mesure qui concerne l'ouverture de l'amont pétrolier à la concession dans le secteur du transport par canalisation et fixe celle-ci pour une durée de 50 ans. Enfin, le nouveau régime fiscal. Dans toute loi sur les hydrocarbures, le régime fiscal est le point fort ; c'est le point décisif que regarde la compagnie étrangère pour investir et essayer de capter et de partager la rente générée avec le pays hôte. Ce nouveau régime fiscal avait un double objectif : il ambitionnait d'attirer de nouveaux investisseurs et d'augmenter les revenus fiscaux de l'Etat. Ce régime comprend plusieurs innovations. Dans l'ancien régime, Sonatrach était à la fois sujet fiscal et collecteur de l'impôt des compagnies pétrolières étrangères opérant dans le pays. Dorénavant, Sonatrach se voit déchargée de la collecte de l'impôt au profit d'ALNAFT. Les sociétés étrangères deviennent, d'ailleurs comme Sonatrach, des sujets fiscaux au même titre que la compagnie nationale. L'autre innovation concerne le mode de calcul, alors qu'auparavant la fiscalité était calculée sur le résultat global ; avec ce nouveau régime, le calcul se fera par site de production. Mais, on peut réellement se poser la question de savoir si le calcul par gisement est plus intéressant que le calcul de production globale ? Selon des calculs effectués par des experts du secteur à cette période, des doutes étaient émis quant aux capacités de ce nouveau régime de générer des revenus fiscaux plus importants pour l'Etat. Pour Ali Aïssaoui, un ancien cadre supérieur du ministère : «…Les simulations montrent qu'en l'état des propositions, la rente revenant à l'Etat est moindre que dans le système de partage de production. Le manque à gagner correspond aux prix à payer quand on fait assumer plus de risques aux investisseurs étrangers et quand de surcroît, on leur délègue l'entière responsabilité en matière de gestion.» En fait, la thèse capitale qui a été défendue par les promoteurs de cette loi était que les ressources de pétrole étaient abondantes dans le monde, que les pays producteurs étaient en concurrence entre eux pour attirer les investisseurs, et donc cela nécessitait une ouverture plus importante du domaine minier algérien aux investisseurs étrangers. Cette affirmation était pour le moins discutable, car à partir de 2004, l'envolée des prix du baril de pétrole annonçait un déséquilibre structurel causé par l'essor de la demande, principalement par la Chine et l'Inde, face à une offre se raréfiant. L'ordonnance 06/10 du 26 juillet 2006 Alors que les experts à ALNAFT, à l'ARH et au ministère étaient en train d'élaborer les textes d'application de la nouvelle loi, voilà que 16 mois après son adoption, celle-ci fait l'objet d'une révision par l'ordonnance 06-10 du 26 juillet 2006. Cette révision remettait en cause l'ensemble de la thèse défendue par les promoteurs de la Loi et tous les arguments développés dans l'exposé des motifs de la loi. Le changement le plus important était celui qui restituait le droit à Sonatrach de détenir obligatoirement au minimum 51% de participation sur chaque gisement exploité par une compagnie étrangère. L'autre modification de taille était celle instituant une taxe non déductible sur les profits exceptionnels, dû en fait à l'envolée des prix du pétrole. C'est «une taxe non déductible sur les profits exceptionnels réalisés par les associés étrangers, applicable à la part de la production leur revenant lorsque la moyenne arithmétique mensuelle des prix du pétrole brent est supérieure à 30 dollars par baril. Le taux de cette taxe est de 5% au minimum et de 50% au maximum». «It's a disaster !» (C'est un désastre !), confiait un consultant américain à un cadre supérieur de Sonatrach, après la promulgation de l'ordonnance.Le reste du texte de la loi était maintenu pratiquement en l'état, notamment les dispositions fiscales qui devaient s'appliquer dans une situation dans laquelle Sonatrach était redevenue majoritaire dans ses prises de participation, alors même que ces dispositions avaient été élaborées dans l'esprit d'une loi libérale. Cette fusion a entraîné un obstacle additionnel, il fallait adapter ces nouvelles dispositions aux associations de Sonatrach avec les compagnies étrangères régies par la loi 86-14, c'est-à-dire relevant du système du partage de production. Ainsi, en voulant aller très vite et sans remettre en cause l'ensemble de la loi 05-07, on a ainsi fusionné dans un même texte de loi des dispositions qui relèvent de deux systèmes d'exploitation qui sont pratiquement antinomiques. Il faut noter que certains articles contenus dans la loi 05-07 et l'ordonnance ont entretenu une certaine confusion sur le régime juridique des activités de recherche et d'exploitation. Cela a eu pour effet la mise en œuvre d'incohérences qui ont fait de cette nouvelle législation un repoussoir pour les compagnies étrangères. Hélas, les résultats des appels d'offres de 2008, 2009 et 2011 confirment malheureusement cet état de fait. Aussi, la révision de cette loi est devenue une nécessité par la force des choses, et elle obéit à des raisons objectives.La prochaine loi devrait, à mon sens, ne contenir que les aspects fondamentaux et les grands principes immuables régissant les activités d'exploration et de production des hydrocarbures (les textes d'application feront l'objet de décrets et d'arrêtés), elle ne devrait concerner que l'amont (car l'aval relève plutôt de l'activité industrielle), avoir une fiscalité incitative (une entreprise étrangère qui ne peut escompter prendre entre 15 et 25% de TRI — taux de rentabilité interne — ne trouverait aucun intérêt à s'engager), et enfin elle devrait avoir — autant que possible — un caractère durable par souci de stabilité.
1) Exposé des motifs du projet de loi relative aux hydrocarbures (février 2005) p7 MEM
