La pratique budgétaire en Algérie consacre le principe de partage des compétences entre le législatif et l'exécutif. Mais que signifie d'abord le concept de budget ? En général celui-ci est défini comme « l'ensemble des comptes décrivant les ressources et charges de l'Etat, des collectivités ou établissements publics pour un exercice annuel ». Si l'Exécutif a pour rôle l'élaboration et la préparation technique du projet de loi de finances, le Parlement examine, amende et vote le projet. Dans ce contexte, un rôle essentiel est dévolu à la commission finances et budget de l'Assemblée populaire nationale. Deux questions importantes se posent : le rôle du Parlement dans la stratégie budgétaire est-il efficient ? les moyens de contrôle dont disposent les parlementaires sont-ils suffisants et efficaces ? Afin de répondre à ces questions nous aborderons quatre points principaux. Nous présenterons d'abord le cadre juridique de la loi de finances. Ensuite nous analyserons la procédure d'examen, d'amendement et de vote du projet de loi de finances. Nous verrons en quoi le contrôle de l'exécution du budget de l'Etat par le Parlement n'est ni une entreprise aisée ni évidente. Enfin nous présenterons quelques perspectives susceptibles de faciliter une plus grande participation des parlementaires au processus budgétaire. 1. Le cadre jurudique de la loi de finances 1.1 La loi N° 84-17 du 7 juillet 1984 relative aux lois de finances. Cette loi régit le contenu, la structure et la présentation des projets de loi de finances ainsi que leur procédure d'examen. Au regard de cette loi et en son article 2, sont considérées comme lois de finances : la loi de finances de l'année et les lois complémentaires ou modificatives la loi de règlement budgétaire. Depuis sa promulgation, cette loi n'a connu que trois modifications d'ordre procédural. Une première fois par la loi modificative n° 88-05 du 12 décembre 1988. Une deuxième fois par la loi modificative n° 89-24 du 21 décembre 1989. Une dernière fois par le décret législatif n° 93-15 du 4 décembre 1993. Cette loi relative aux lois de finances a été promulguée dans un contexte aujourd'hui dépassé. L'économie nationale était dirigée dans un cadre étatique poussé et dans un système politique de parti unique. La révision de cette loi s'avère une nécessité incontournable au regard des changements intervenus aux plans national et international et au regard de ses principales caractéristiques. 1.2 Cinq caractéristiques principales de la loi de finances Elle est peu adaptée aux contextes économique et politique actuels marqués par une globalisation des échanges et une plus grande ouverture de la vie politique du pays. Elle énonce le principe répandu de la spécialité des crédits (division par titre, partie, section, chapitre). Elle consacre la pratique du vote global. En application de l'article 121 de la Constitution elle limite de fait l'initiative financière des parlementaires. Enfin elle consacre la suprématie de l'exécutif qui peut opérer des virements et transferts en cours d'exercice sans l'aval et sans information du Parlement. A présent voyons comment se déroule la procédure de présentation, d'examen et de vote du projet gouvernemental. 2. La procédure de présentation, d'examens et de vote du projet de loi de finances 2.1 Les délais Le projet est déposé au plus tard le 30 septembre de l'année précédant l'exercice considéré. L 'Assemblée populaire nationale dispose d'un délai de 47 jours pour étudier, débattre, amender le projet et se prononcer. En fait c'est un exercice difficile pour la commission finances et budget qui se livre à un véritable marathon pour respecter les délais. Le Conseil de la nation dispose de 20 jours. S'il ne peut amender le texte en vertu de la Constitution, il peut cependant le rejeter, ce qui constitue en fait un droit de veto. En cas de désaccord entre les deux chambres du Parlement, la commission paritaire est convoquée par le chef du gouvernement et dispose d'un délai de 8 jours pour se prononcer (alinéa 4 de l'article 120 de la Constitution). En cas de non-adoption par les deux chambres, le projet est promulgué par ordonnance. Comment se déroule la procédure d'examen ? 2.2 Le déroulement de la procédure Dès le dépôt du projet de loi de finances, le bureau de l'Assemblée populaire nationale saisit la commission des finances et du budget. Le ministre des Finances présente le projet en commission. Plusieurs membres du gouvernement sont auditionnés, de même que des partenaires sociaux et certains organismes : syndicat, patronat, institutions telles que les douanes, la banque d'Algérie, des experts… Le projet est ensuite présenté en plénière accompagné d'un rapport préliminaire de la commission ; s'en suivent alors des débats en plénière. Les amendements au texte sont examinés en commission en présence de leurs auteurs et du ministre des Finances ou de ses représentants. Un rapport complémentaire est ensuite présenté en séance plénière suivi du vote. Le projet adopté est immédiatement transmis au Conseil de la nation. Après adoption par ce dernier, le texte de loi est transmis au président de la République pour signature et promulgation. Comment s'exerce dès lors le contrôle du Parlement quant à l'exécution du budget ? 3. Le controle de l'execution du budget La fonction de contrôle est consacrée par la Constitution à travers notamment ses articles 99, 160 et 161. L'article 160 énonce clairement : « Le gouvernement rend compte, à chaque chambre du Parlement, de l'utilisation des crédits budgétaires qu'elle lui a votés pour chaque exercice budgétaire. L'exercice est clos en ce qui concerne le Parlement, par le vote par chacune des chambres, d'une loi portant règlement budgétaire pour l'exercice considéré. » Mais qu'en est-il dans la pratique ? En fait, cette disposition constitutionnelle n'est guère respectée par l'Exécutif. La loi de règlement budgétaire n'a été présentée que deux fois par le gouvernement : en 1985 pour l'exercice de 1981 et en 1986 pour celui de 1982. Notons aussi que la loi modificative n° 89-24 du 21 décembre 1989 a ramené la présentation de la loi de règlement budgétaire à l'exercice N-3. Sans être spécialiste en droit constitutionnel et sans tomber dans un juridisme tatillon on peut se poser la question de la conformité à la constitution des lois de finances votées jusque-là et qui n'ont pas fait l'objet de loi de règlement budgétaire. Si le Parlement respecte scrupuleusement la Constitution (article 121 par exemple) il n'en va pas toujours de même du gouvernement qui a toujours tendance à affirmer sa prééminence. De quels moyens disposent les parlementaires pour exercer leur contrôle ? 3.1 Les moyens d'information Ce sont tous les documents susceptibles d'assurer l'information nécessaire au Parlement pour exercer son contrôle : annexes au projet de loi de finances, rapport préliminaire qui définit l'équilibre économique et financier, rapports et bilans transmis par le gouvernement, rapport annuel de la Cour des comptes, rapport de l'Inspection générale des finances, projet de loi de règlement budgétaire (?)… En réalité peu de documents arrivent au niveau de la commission des finances et du budget. Comme l'information est insuffisante, la loi fondamentale permet de recourir à des moyens d'investigation. 3.2 Les moyens d'investigation Il y a d'abord les questions orales et écrites prévues par l'article 134 de la Constitution. Un délai de 30 jours est accordé au membre du gouvernement interpellé par une question écrite. En fait les réponses aux questions des parlementaires accusent souvent beaucoup de retard et il arrive (lorsqu'elles sont faites) qu'elles perdent de leur pertinence. Il y a ensuite les interpellations du gouvernement sur des questions d'actualité (article 133 de la Constitution). Question et interpellations ont un effet limité sur la pratique budgétaire en raison notamment de la dépendance du parlement par rapport au gouvernement quant à l'accès à l'information. Il y a enfin les commissions d'enquête sur des affaires d'intérêt général (article 161 de la Constitution) dont le régime spécifique n'assure pas forcément une grande efficacité. Dans la pratique le contrôle est difficile à exercer en raison de la primauté du gouvernement dans la décision budgétaire mais aussi en raison de l'usage ou du non usage des prérogatives des parlementaires. Que faire alors pour une meilleure efficacité du dispositif budgétaire et un contrôle plus efficient ? 4. Perspectives Sans exhaustivité on peut retenir les points suivants : il faut améliorer la présentation et la diffusion des documents budgétaires les contrôles budgétaires et comptables doivent être renforcés et modernisés l'instauration d'une budgétisation pluriannuelle est recommandée la comptabilité de l'Etat doit être développée pour une meilleure lisibilité de ses comptes et de son patrimoine les capacités de prévision et de gestion des dépenses publiques doivent être renforcées ne serait-ce qu'eu égard aux aléas des prix des hydrocarbures sur lesquels est bâtie à chaque fois la loi de finances le Parlement devrait être informé des virements et transferts opérés en cours d'exercice la réhabilitation de la loi de règlement budgétaire est une exigence constitutionnelle l'instauration d'un débat d'orientation préliminaire avant dépôt du projet de loi de finances comme cela est pratiqué ailleurs permettra un débat plus riche l'action du gouvernement doit tendre vers une maîtrise des dépenses publiques en termes d'efficience et d'efficacité les prérogatives des parlementaires en matière de contrôle doivent être effectives CONCLUSION Au regard des mutations profondes qui s'opèrent tant au niveau national qu'international, la réforme de la loi du 7 juillet 1984 s'impose. Les moyens humains, matériels et juridiques actuels de contrôle budgétaire par le Parlement sont insuffisants. La prééminence de l'Exécutif en matière de stratégie budgétaire ne constitue pas un gage de bonne gouvernance et ne plaide pas pour un renforcement de la démocratie. Les parlementaires, quant à eux, n'exercent pas toujours pleinement leurs prérogatives constitutionnelles.
