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Avec un secteur industriel et de sous-traitance embryonnaire : Comment dynamiser le partenariat public/privé en Algérie ?
Publié dans Le Maghreb le 03 - 04 - 2017

Professeur des Universités, expert international Dr Abderrahmane MEBTOUL
Le partenariat public-privé (PPP), encore largement embryonnaire en Algérie, doit aider en principe à devenir un outil d'optimisation et de rationalisation de la dépense publique et contrairement aux discours des tenants de la rente, à la lumière des expériences internationales, n'est pas toujours la panacée. L'objet de cette contribution est de poser la problématique de l'efficacité du PPP afin d'éviter de perpétuer les erreurs du passé.
1.- Nous avons dans la terminologie anglo-saxonne trois types de partenariats : les partenariats institutionnels (création de sociétés à capitaux publics et privés telles que les sociétés d'économie mixte ou joint-ventures), les partenariats dans lesquels les entreprises privées conseillent les personnes publiques pour la valorisation de leurs biens et les contrats de Private Finance Initiative (PFI) qui sont la forme la plus répandue. Il s'agit de la différencier des délégations de service public qui sont des contrats par lesquels une personne morale de droit public confie la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service. Le cocontractant perçoit une rémunération mixte constituée d'une redevance fixe et d'un intéressement qui est fonction de l'amélioration de la qualité du service, du niveau des économies réalisées et du résultat financier de l'exploitation. Précisément le contrat de partenariat est un contrat à long terme (de 10 à 35 ans ou plus) par lequel une personne publique attribue à une entreprise une mission globale de conception, réalisation, financement ainsi que d'entretien, maintenance et/ou d'exploitation de l'ouvrage. Le cocontractant est rémunéré par un paiement de la personne publique pendant toute la durée du contrat, pouvant être liée à des objectifs de performance et intégrant l'amortissement des investissements initiaux. Le contrat de partenariat diffère de la concession dans la mesure où le cocontractant est uniquement chargé de l'exploitation et non de la gestion des ouvrages étant fondé sur une répartition optimale des risques : le risque de trafic incombe à la personne publique, le cocontractant prenant en charge le risque de construction et de performance. Comme il ne faudrait pas assimiler les PPP à la privatisation. Une privatisation est la vente ou cession par l'Etat au secteur privé d'une partie ou de la totalité d'une entreprise publique. Dans le cadre d'un PPP, l'Etat verse une somme au secteur privé en contrepartie de l'offre de service et de la prise en charge éventuelle de la construction et de la gestion des infrastructures. La privatisation suppose que le secteur privé soit le seul responsable d'assurer les services, alors qu'avec un PPP, l'Etat conserve son rôle de responsable envers les citoyens et reste présent dans le projet étant donné qu'il fait partie du contrat. La Banque mondiale soutient l'émergence d'un modèle basé, entre autres, sur l'adoption de Partenariat Public Privé (PPP). Défini comme une entente contractuelle entre les pouvoirs publics et la sphère privée pour fournir des services traditionnellement proposés par l'Etat, le PPP dans le secteur de l'eau par exemple en Algérie a été règlementé par la nouvelle loi sur l'eau, promulguée en août 2005. Le Code de l'eau autorise le secteur privé à participer en tant qu'opérateur d'une concession au développement du secteur (Loi de 1996 modifiant la loi de 1983, améliorée en 2005).

2.-D'une manière générale, les PPP présentent un certain nombre d'avantages qui peuvent leur permettre d'optimiser le rapport coûts-résultats de l'intervention du secteur public dans le cadre des projets d'infrastructure, facilitent et encouragent la mise en œuvre des projets dans les délais et dans les limites du budget. Mais afin d'éviter les dépassements, de s'assurer que le partenaire privé livre et à exploite les actifs du projet dans les délais, cela suppose la maîtrise des coûts est souvent une meilleure gouvernance. Cette réduction du coût des risques constitue le principal moyen d'optimiser le rapport coûts-résultats du secteur public et, dans le cadre de PPP réussis, elle compense généralement toute augmentation de coût résultant d'un financement par emprunts privés et non par emprunts publics. En d'autres termes, le secteur public doit être en mesure de s'assurer que le prix qu'il paie au partenaire privé au titre des investissements et des risques liés au projet correspond à un bon usage de l'argent des contribuables ce qui n'est pas le cas souvent en Algérie où les surcoûts surtout dans les infrastructures pouvant varier entre 10 à 30% par rapport aux standards internationaux sont voilés par des transferts via la rente des hydrocarbures. Ainsi, les PPP ne sont pas la panacée car la préparation des projets de type ppp prenant généralement plus de temps que des passations de marchés classiques en raison de leur complexité, il est important de bien choisir les projets qui peuvent être effectués sous forme de ppp et de bénéficier de conditions favorables qui incluent des acteurs publics et privés compétents et solvables et un cadre macroéconomique et réglementaire stable. Cela renvoie à l'adaptation du cadre juridique. En Algérie, l'on fait référence aux lois de finances 2009/2010 dont la généralisation de la règle des 49/51% sans distinguer les secteurs stratégiques ou pas, l'Etat supportant tous les surcoûts d'où la satisfaction de certains opérateurs étrangers qui drainent des profits sans risques. Cette règle généralisée, où aucun bilan n'a été fait à ce jour, se réfugiant dans l'idéologie, repose sur l'aisance financière.

3.- Des dispositions légales et réglementaires doivent être prises ou adaptées pour permettre un développement harmonieux de ces opérations, dans le respect des spécificités des opérations de partenariat public-privé notamment dans la loi sur les marchés publics. Cette reconnaissance n'a pas pour effet de sortir les opérations de partenariat de la réglementation sur les marchés publics, ni de créer une nouvelle catégorie de commandes publiques. L'objectif est uniquement de réserver aux PPP un traitement juridique différencié des autres marchés publics en raison des particularités de ce type d'opérations.
Des actions doivent être menées pour assurer la reconnaissance légale des PPP dont l'insertion d'un titre spécifique dans la loi relative aux marchés publics. Ce nouveau titre regroupera toutes les dispositions applicables aux marchés publics qui sont passés sous la forme d'un partenariat public-privé, dont notamment l'exigence pour le pouvoir adjudicateur concerné de mener une évaluation préalable complète et positive de son projet de PPP avant le lancement de la procédure, les règles spécifiques en matière de délai d'engagement et la rédaction de clauses spécifiques du Cahier général des charges Le cadre juridique des PPP doit être complété par l'adoption d'un cahier général des charges qui traitera des dispositions spécifiques applicables à ce type de marché. Ces dispositions spécifiques porteront notamment sur les mécanismes de suivi et de contrôle de l'opération, notamment le rôle du fonctionnaire dirigeant, sur les clauses de paiement, sur les situations de force majeure, sur les pénalités, sur les cas de dissolution du contrat, sur les conséquences d'éventuels changements législatifs devant miser sur la stabilité du contrat et éviter toute rétroactivité contraire au droit international. Mais en dernier ressort le succès des PPP doit reposer sur l'organisation de la transparence du dialogue. Il est essentiel d'organiser le dialogue dans des conditions de transparence et de respect de l'égalité de traitement entre les entreprises participantes et ce par une information préalable et la plus complète possible des entreprises participantes sur la manière dont le dialogue sera structuré: l'objet et la portée précis du dialogue, la durée de la procédure, le nombre de réunions, leur caractère éliminatoire ou non, l'acceptation de variantes, une information intermédiaire, après chaque réunion, comportant une synthèse des principaux points traités de manière à s'assurer de la bonne compréhension des parties lors des réunions de travail et enfin la rédaction d'un procès-verbal après chacune des étapes.

4.- Concernant les expériences internationales du partenariat public existe une étude intéressante sur ce sujet que dirige mon ami le professeur Jean Louis Guigou de l'IPIMED, parue en février 2012, le plan de l'Union européenne 2016/2020, par l'assouplissement des règles budgétaires, surtout après le Brixit britannique, s'orientant dans ce sens. Face à des besoins en investissements de plus en plus importants et qui sont estimés par l'Union européenne à 300 milliards d'euros d'investissement, d'ici 2030, et dans une conjoncture peu favorable où les budgets publics des Pays du Sud et de l'Est de (Psem) sont contraints par la crise financière et économique, le recours par les différents gouvernements de la région aux partenariats public-privé (PPP) est indispensable. Les marchés publics ne permettant plus de mener à bien tous les projets, cette alternative semble nécessaire tant les dettes de certains Etats sont colossales. En théorie, les principaux avantages découlant de l'utilisation des PPP résident dans l'optimisation du rapport coûts/résultats, la répartition des risques entre l'autorité publique et l'opérateur privé, la conservation par l'entité publique du contrôle stratégique du service, et enfin le gain à traiter avec un secteur privé expérimenté.
L'intérêt pour un Etat ou une collectivité locale est de "développer une infrastructure économique pour assurer le développement d'un pays, tout en réduisant son emprunt et les risques associés". Cependant, ce recours croissant à l'usage des PPP ne fait pas sans obstacles du fait que ce mode de financement et de gestion est relativement nouveau dans la zone méditerranéenne. En effet, les cadres financiers et juridiques des PPP sont différents d'un pays à l'autre et les projets susceptibles de faire l'objet de PPP ne se sont pas clairement identifiés. Enfin, le secteur privé local ne semble pas outillé pour accompagner des projets d'envergure. Aussi pour les experts de l'EPIMED, le développement de tels mécanismes pourrait être favorisé à travers notamment l'élaboration et l'adoption d'un cadre régional harmonisé de PPP qui reste encore à définir.

5.- Pour l'Algérie, force est de constater que le tissu économique du secteur privé constitué à plus de 97% d'entreprises de type familiale peu initiées au management stratégique en majorité des TPE rendent difficils ce genre de partenariat. Pour des raisons historiques, l'entreprise publique conserve en 2017 encore, une supériorité de fait sur les sociétés privées n'étant souvent pas assujetties à l'obligation de résultats puisque l'Etat propriétaire la renfloue souvent financièrement en cas de difficultés (Cas Eel Hadjar - SNVI). Encore que les grandes sociétés nationales en activités (Sonatrach, Sonelgaz, SNVI, Cosider etc.) coopèrent depuis longtemps déjà avec des sous-traitants privés strictement cantonnés à leurs périphéries, sans réelles possibilités d'interférer dans leurs stratégies. En faisant une comparaison avec les pays voisins où le taux d'intégration est plus élevé par rapport à l'Algérie, des experts ont souligné lors d'un forum à El Moudjahid qu'en Tunisie, le nombre des entreprises sous-traitantes représente 20% des entreprises industrielles (1.000 entreprises de sous-traitance parmi 5.000 entreprises industrielles), alors qu'au Maroc, le taux est de 28% (2.000 entreprises de sous-traitance sur 7.000 sociétés industrielles). Et que le secteur industriel représente actuellement 5% seulement du PIB, alors que les besoins exprimés en matière d'équipement industriel et de toute autre composante industrielle et de pièces de rechange sont globalement de 25 milliards de dollars.
Le nombre d'entreprises sous-traitantes recensées en Algérie est globalement autour de 900 000 entreprises, 97% de ces entreprises étant des PME, voire de toutes petites entreprises (TPE) avec moins de 10 employés et qu' environ 9 000, soit 1% qui activent pour le secteur industriel, le reste opèrant soit dans le secteur commercial, la distribution, les services, le BTPH,. Par ailleurs, la législation régissant les entreprises publiques économiques n'autorise ce type d'association qu'à condition que le partenaire privé adhère à la réglementation très restrictive qui régit le secteur public (soumission au code des marchés publics, possibilité d'être contrôlées à tous moments par la cour des comptes, l'IGF, les commissaires aux comptes et le ministère de tutelle) bloque ce genre de partenariat. Il y aurait lieu d'autoriser les EPE et leurs filiales à entrer dans le capital social des sociétés privées de même que ces dernières pourront détenir une part des actions des entreprises publiques ainsi que de confier le management des entreprises à l'un comme à l'autre des détenteurs du capital social, supposant une modification des conseils d'administration selon les parts du capital social impliquant par là de revoir certains articles du code de commerce et le droit privé. Une autre question souvent soulevée par des experts : quel est le niveau de capitalisation autorisé, et si le privé est majoritaire dans le capital social d'une entreprise publique, elle serait évidemment régie par le statut de société privée avec toutes les implications juridiques sur son statut d'entreprise nationale dont le droit de regard sur la nomination des dirigeants, les injonctions des pouvoirs publics, l'astreinte au code des marchés et la pénalisation de l'acte de gestion ?
En conclusion, pour l'Algérie, sans une vision stratégique tenant compte tant du développement interne que des nouvelles mutations mondiales, la prise en compte de l'environnement des affaires pour le moins délétère qui prévaut en Algérie, le partenariat public/privé application souvent aux services collectifs, qui ne peut être généralisée à tous les segments concurrentiels, aura une portée limitée.


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