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Des innovations et des questions
LOI ORGANIQUE DES LOIS DE FiNANCES
Publié dans Liberté le 27 - 12 - 2020


Par : MOUHOUBI ALLAOUA
RETRAITE DE L'ENSEIGNEMENT SUPERIEUR UNIVERSITE DE BEJAIA
Le rapport accablant de la Cour des comptes sur l'exécution du budget 2018 avec le non-respect des paramètres macro-économiques prévus et la non-maîtrise des dépenses confirme l'urgence de changer de pilotage des finances publiques de l'Etat. Situation qui reste étroitement liée à la mise en œuvre en 2023 de la Loi organique des lois de finances (LOLF), dont les principes fondamentaux ont été tout récemment rappelés par le grand argentier du pays lors du lancement de la campagne de formation portant précisément sur la réforme budgétaire.
La loi financière organique dont la philosophie, condensée dans l'article 2, fonde la mise en œuvre des politiques publiques sur "le principe de gestion axée sur les résultats à partir des objectifs précis définis en fonction des finalités d'intérêt général et faisant l'objet d'évaluation." Texte qui comporte de nombreuses innovations qui vont bouleverser la gestion financière de l'Etat et qui suscitent autant de questions méritant débat et clarification durant ces deux années d'intervalle, que tente d'anticiper de manière non exhaustive cette contribution.
A commencer par la question de savoir quel est le département ministériel pilote qui aura été finalement retenu pour l'expérience à blanc dans la loi de finances 2021 en attente de promulgation, comme le stipule l'article 89 de cette loi organique qui prévoit des blocs opérationnels empiriques sur les deux exercices budgétaires précédant l'année de sa mise en œuvre. L'absence d'indications connues à ce sujet dans les comptes rendus de son adoption par les deux chambres laisse planer le doute sur la volonté de l'Etat d'assurer les conditions d'application de la loi organique à l'échéance.
Situation renforcée par le silence des parlementaires qui ne se sont pas exprimés sur le sujet, malgré toute la portée de cette loi qui leur offre une plus grande lisibilité des orientations de la politique économique et budgétaire et un pouvoir de contrôle plus élargi. Quoi qu'il en soit, la promulgation de cette législation en 2018 qui s'inscrit dans un mouvement international de normalisation des systèmes financiers publics ne saurait être remise en cause.
Programmes et indicateurs de performance
La notion de "programme" qui devient l'entité budgétaire principale en remplacement du "chapitre" constitue le cœur de la réforme et l'architecture du nouveau processus budgétaire qui définit un objectif de politique publique confié à un responsable désigné dont les résultats sont évalués sur la base d'indicateurs quantitatifs. Des questions se posent précisément sur les modalités de construction des programmes et leur structuration cohérente de façon à définir une logique politique et une finalité d'intérêt général publique susceptible de faire l'objet d'une évaluation.
Dans son article 87, la LOLF fait référence au rapport accompagnant le projet de loi portant règlement budgétaire qui précise "les conditions dans lesquelles les programmes ont été exécutés et le degré d'atteinte des objectifs fixés sur la base des indicateurs de performance qui leur sont associés".
Concept de performance introduit pour la première fois dans la législation financière publique que l'on peut définir comme l'optimisation des services publics rendus aux citoyens, qui est mesurée au travers des indicateurs. Une innovation majeure qui soulève des questions sur la marque de fabrique des programmes et des indicateurs qui leur sont associés.
La loi ne disant rien laisse à penser que ces déterminants qui sont la matrice de la réforme budgétaire sont définis par les ministères concernés et les responsables opérationnels désignés. Alors que la validation des programmes et des indicateurs gagnerait à associer une structure indépendante de manière à éviter de biaiser les évaluations et d'assurer la cohérence dans le cas notamment de programmes à caractère transversal touchant plusieurs ministères en même temps.
Et que les indicateurs de performance doivent satisfaire les critères de mesurabilité, d'imputabilité et de simplicité de sorte à permettre respectivement l'interprétation des résultats en termes de d'efficacité, d'efficience et de qualité, de situer les responsabilités et de faciliter leur lecture et compréhension. Indicateurs techniques susceptibles d'être enrichis pas la participation de la communauté universitaire dans les domaines statistique et économique.
A titre d'exemple, et pour illustrer l'esprit et la complexité de cette loi, le budget du ministère de la Santé publique se déclinerait sous le nouveau format en programmes comme l'amélioration de l'accès aux soins, la prévention sanitaire, la lutte contre le tabagisme avec des indicateurs respectifs à l'instar de ceux retenus par l'Organisation mondiale de la santé (OMS) qui seraient le nombre total d'hôpitaux ou de lits hospitaliers pour un nombre donné d'habitants, le taux de couverture vaccinale et le taux de prévalence du tabagisme.
Exclusion des collectivités locales
La question se pose également sur l'exclusion de cette réforme des autres composantes de l'administration publique à l'instar des collectivités locales dont les résultats ne seront pas agrégés sous le format LOLF réduisant de fait l'étendue de son périmètre.
Mise à l'écart d'un segment non négligeable des dépenses publiques, qui repose l'indispensable question de la réforme de l'Etat dont les tentatives sont à chaque fois jetées aux oubliettes. Dans l'attente, faut-il espérer voir la mise en œuvre de cette loi organique constituer un levier et susciter, par un effet d'entraînement, l'amélioration de la gestion des finances locales.
Ce qui passe par une transition vers une comptabilité patrimoniale par l'application des nouvelles nomenclatures budgétaires et l'introduction des outils de contrôle de gestion. La LOLF institue dans son article 5 un outil de programmation budgétaire qui est le CBMT (Cadre budgétaire à moyen terme) qui définit sur une période triennale les prévisions de recettes, de dépenses et le niveau d'endettement de l'état, dispositif qui vise à renforcer les équilibres macro-économiques et la discipline budgétaire.
Une autre innovation remarquable est fixée par l'article 88 sur le projet de règlement budgétaire qui fait obligation de présentation d'un rapport de certification par la Cour des comptes qui atteste le respect des principes de régularité, de sincérité et de fidélité pour les états de l'exercice. Attribution d'un nouveau rôle à la Cour des comptes que la nouvelle révision constitutionnelle aurait pu prendre en ligne de compte.
Les dispositions de la loi organique prévoient également toute une batterie de documents explicatifs qui accompagnent le projet de loi finances, qui ont pour finalité d'améliorer la transparence dans la gestion des finances publics et, in fine, d'accroître le rôle des députes en matière de leur contrôle. Compte tenu de toutes les innovations, la désignation d'une direction pilote du ministère des Finances spécifiquement dédiée à la mise en place et le suivi des chantiers de la réforme ne serait elle pas nécessaire pour réussir le lancement à l'échéance prévue de 2023.
En tout état de cause, quel que soit le niveau d'élaboration de la loi organique des lois de finances, le chemin d'une gestion efficace des dépenses publiques reste un long processus qui exige avant tout une denrée essentielle qui est la volonté politique qu'on espère affirmée par le lancement de la formation sur les nouveaux concepts de la LOLF aux différents acteurs de l'administration publique et la promulgation des nombreux projets de décrets d'application de ses dispositions qui seraient en cours de préparation.
Quand bien même pourra-t-on venir à bout des vieilles habitudes solidement ancrées dans les administrations et institutions dont la culture des moyens doit passer à la logique des résultats. S'agissant d'une loi qui a valeur de constitution financière, pourquoi pas l'ouverture d'un large débat sur les dépenses publiques en ces temps de conjoncture détériorée sur tous les plans.


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