Par : Mouhoubi Allaoua Retraité de l'enseignement supérieur Le nouveau code devrait prendre en ligne de compte les dispositions introduites par la nouvelle Constitution, qui tend à promouvoir la participation de la société civile dans la gestion des affaires publiques, de même qu'elle accorde à tout citoyen le droit de présenter à titre individuel ou collectif des pétitions aux fins d'exposer des questions d'intérêt général ou d'atteinte aux droits fondamentaux. En prévision des nouvelles Assemblées locales qui sortiront des élections du 27 novembre prochain, le gouvernement a annoncé l'installation d'ateliers de réflexion sur la modification des textes de base qui vont réglementer le fonctionnement de ces institutions de proximité, les codes de la commune et de la wilaya. Cette contribution s'attache, compte tenu des expériences de mandat dans une Assemblée populaire communale (APC), à examiner l'évolution du code de la commune de 1990 à 2011. La rétrospective jusqu'au code de 1967, qui accordait paradoxalement de très larges prérogatives à la commune en matière d'animation économique, notamment au travers des entreprises communales de travaux publics, serait inappropriée en raison du système particulier de la gestion socialiste de l'époque. L'approche comparative sur les deux périodes est effectuée sous les angles du fonctionnement des différents organes de l'Assemblée et de ses prérogatives. Elle vise également à identifier les mesures d'adaptation aux dispositions de la nouvelle Constitution et celles susceptibles d'améliorer la gouvernance locale. Fonctionnement De prime abord, on peut constater un changement radical dans le code de 2011 qui a donné à l'administration une place prépondérante, qu'elle n'avait pas dans les textes précédents, qui stipulaient au contraire et clairement que la commune est administrée par l'Assemblée populaire et l'Exécutif. Cette loi a introduit en effet une nouveauté singulière en positionnant l'administration communale comme un organe entièrement à part et distinct. Le recul de la position de l'élu est aussi illustré par l'attribut accordé au secrétaire général qui assure de droit le secrétariat des séances de l'Assemblée, contrairement aux anciens codes qui donnaient le pouvoir au Président de désigner un fonctionnaire de son choix. Avec la posture de juge et partie, il y a comme un risque de faire entraver les projets de délibération qui contrarient l'administration. Une position des élus en régression, qui avaient auparavant la possibilité de provoquer une réunion extraordinaire de l'Assemblée avec seulement la demande du tiers des membres, exigence portée jusqu'à deux tiers en 2011. Un quorum difficile à réunir, laissant de ce fait la voie ouverte à des situations abusives et préjudiciables. Et l'exemple de l'ex-Assemblée de Béjaïa, qui est restée sans aucune séance durant près de huit mois, malgré la demande de la moitié des membres, en est la parfaite illustration. La révision du code devrait assouplir la règle du quorum avec obligation au président de l'Assemblée de motiver par écrit le refus de la tenue d'une séance extraordinaire. Le code de 1967 se distingue particulièrement par la prépondérance accordée aux membres de l'Exécutif, qui sont présidents de fait des commissions permanentes, contrairement aux textes suivants qui ont ouvert la voie au bicéphalisme, c'est-à-dire un président de commission autre que le vice-président, qui peut être une source de blocage en cas de mésentente, ou tout juste un moyen de manœuvrer des combinaisons de majorités avec la gratification d'indemnités, réévaluées depuis 2013. Dans ce domaine, il semblerait aussi plus adapté de réintroduire la désignation des présidents de commissions permanentes par délibération de l'Assemblée, pour éviter les changements de circonstance en intra qui conduisent au blocage. D'autre part, le code de 1990 consacrait la puissance de l'Assemblée, qui avait la souveraineté de se prononcer au préalable sur la réalité de l'empêchement de poursuivre l'exercice du mandat pour l'élu qui fait l'objet de poursuites judiciaires, avant la décision de suspension du wali et son application discrétionnaire. Le pouvoir de substitution du wali est étendu avec précision et à juste titre dans le code de 2011 pour préserver la continuité du service public, notamment dans la prise en charge des opérations électorales, le service national et l'état civil. Cet aspect est également élargi au budget qui confère au wali le pouvoir d'assurer son adoption et son exécution dans le cas d'un dysfonctionnement avéré de l'Assemblée populaire. Attributions En matière de prérogatives, le recul est aussi significatif. Avec un glissement sémantique, le nombre des attributions, devenues compétences dans le code de 2011, est réduit de 7 à 4. Certaines attributions sont cependant regroupées dans un autre chapitre, à l'instar de celle relative à l'enseignement fondamental et préscolaire. Ce qui n'est pas le cas des équipements sociocollectifs dont la reformulation enlève toutefois à la commune le pouvoir de réalisation de centres de santé et de salles de soins, dont elle ne garde que les charges de la prévention sanitaire. Par contre, il faut souligner la disparition complète du chapitre relatif aux attributions en matière d'habitat qui est réduit à un seul article sans substance, supprimant entre autres la prise de participation pour la création de sociétés de construction immobilières. C'est aussi le cas de celui relatif aux investissements économiques, qui traite des prises de participation, que le code de 2011 reprend de manière implicite dans la partie des dépenses et des recettes. En matière financière, il se distingue cependant par la possibilité octroyée à la commune de recourir à des emprunts, exclusivement réservés à la réalisation d'investissements productifs de revenus. La règle de l'intercommunalité est prévue dans les mêmes conditions, avec toutefois plus de flexibilité dans la loi de 1990, qui prévoyait la possibilité de créer une commission intercommunale pour la gestion de biens indivis ou des projets de coopération entre deux ou plusieurs collectivités. À l'évidence, cette approche analytique montre une évolution défavorable de la position de l'Assemblée élue avec l'avènement de la loi de 2011, dont le rééquilibrage dépend d'une volonté politique qui ne manquera pas de transparaître dans le prochain code en cours d'élaboration. En tout état de cause, redonner à la commune le rôle d'un acteur actif du développement local suppose, au-delà d'une simple révision législative du code, la réforme des leviers essentiels qui sont la fiscalité locale et la gestion foncière. Adaptations Le nouveau code devrait prendre en ligne de compte les dispositions introduites par la nouvelle Constitution, qui tend à promouvoir la participation de la société civile dans la gestion des affaires publiques, de même qu'elle accorde à tout citoyen le droit de présenter à titre individuel ou collectif des pétitions aux fins d'exposer des questions d'intérêt général ou d'atteinte aux droits fondamentaux. Nouveaux paradigmes qui devraient trouver une confirmation dans les fondements du prochain code des collectivités locales, avec les outils réglementaires pour une application concrète, de façon à ne pas rester au seul niveau de la formulation, à l'instar du concept de la démocratie participative, introduit dans les principes de base du code de 2011, qui n'a cependant connu aucune application concrète. Dans le même ordre, le projet de loi pourrait intégrer les spécificités de communes défavorisées auxquelles la Constitution confère le droit à des dispositions particulières. D'autres mesures seraient essentielles pour améliorer la gestion et la gouvernance locale, à commencer par la formation et le perfectionnement à travers la création d'un fonds national de formation des élus locaux, à cofinancer avec la participation de l'Etat, la collectivité et des cotisations sur les indemnités perçues. Au plan du management, l'adoption obligatoire d'un système de contrôle interne, sous la responsabilité de l'administration de sorte à fiabiliser l'information, est requise. Pour une visibilité de la gouvernance, il est souhaitable d'inclure l'obligation de l'adoption d'un plan quinquennal dès la première année de mandat pour éviter les navigations de dépenses à vue et l'adaptation des ressources, de même qu'un débat préalable à l'adoption du budget primitif qui définit la stratégie de l'Assemblée en matière de gestion des deniers publics, dans le même esprit de la nouvelle loi organique des lois de finances (LOLF). D'autre part, la création d'une instance de coordination de communes avec la collectivité de wilaya et les organismes d'Etat est indispensable. À terme, la gageure reste cependant l'élaboration d'un véritable code des collectivités territoriales avec la consolidation de tout l'arsenal réglementaire et législatif y afférent.
