Chaque année, le président de la République déplore que des milliards, voire des dizaines de milliards de DA soient engloutis dans tel ou tel secteur, censé contribuer au développement du pays mais avec des résultats très en deçà des prévisions annoncées. Le Plan complémentaire de Soutien à la croissance (2005-2009) représente quelque 200 milliards de dollars, le Plan quinquennal (2009-2014), 150 milliards. En dix ans, 350 milliards de dollars seront injectés dans la machine économique, alors que l'on ignore si les retombées socio-économiques sur le développement de l'Algérie seront significatives en termes de création d'emplois, de pouvoir d'achat, d'aménagement du territoire et de protection de l'environnement. Il s'y ajoute que notre pays (il ne faut jamais l'oublier) est considéré comme un des pays au monde où l'efficacité marginale de l'investissement est une des plus faibles. En tout état de cause, l'incertitude liée à l'évolution des prix de l'énergie, la montée en puissance des énergies de substitution et l'insignifiance de nos exportations hors hydrocarbures plaident fortement pour une gestion très rigoureuse de nos finances publiques. Pour ce faire, les décideurs politiques doivent se doter des instruments les plus pertinents permettant de prévenir la montée de l'endettement public, de mieux maîtriser les effets de l'alourdissement de la dette et d'empêcher, sur le long terme, un dommageable effet d'éviction au détriment des investissements productifs. Contrôle de la gestion au sein des administrations Il est indispensable d'instaurer un véritable système de contrôle de gestion au sein des administrations algériennes, car il s'agit désormais de les orienter vers une plus grande performance, leur permettre de répertorier des éléments d'appréciation des coûts, de leurs activités et des résultats obtenus sur le terrain. Nous avons besoin d'un meilleur pilotage opérationnel des politiques publiques (éducation, santé, formation professionnelle, politique industrielle, politique d'aménagement du territoire, protection de l'environnement, etc.). Le pilotage de la performance est un objectif jusqu'ici inconnu de nos gestionnaires. Chaque année, le président de la République déplore que des milliards, voire des dizaines de milliards de DA soient engloutis dans tel ou tel secteur, censé contribuer au développement du pays mais avec des résultats très en deçà des prévisions annoncées. L'instauration du contrôle de gestion suppose l'autonomie et la responsabilité des gestionnaires publics qui doivent s'engager sur des résultats précis au regard d'objectifs et de moyens qui auront été préalablement définis. C'est du reste l'absence de définition précise de ces objectifs qui explique que l'action publique ne soit pas suffisamment efficiente et qu'aucune exigence d'efficacité n'ait été ressentie jusqu'ici par les ordonnateurs des différentes dépenses publiques. En tout cas, l'objectif du président de la République est que l'ensemble des gestionnaires atteignent les objectifs de performance, ce qui nécessitera l'élaboration de tableaux de bord de pilotage et l'amélioration du rapport entre les dépenses engagées et les moyens mis en oeuvre. Il est temps que les principaux ministères, ceux qui ont à gérer les plus grosses dépenses publiques (éducation, industrie, agriculture, travaux publics, etc.) se dotent d'outils de contrôle de gestion et notamment érigent une structure chargée de la fonction de contrôle de gestion en leur sein. A chaque politique publique correspondent des gestionnaires publics qui doivent pouvoir disposer d'un budget global qui récapitule dans le détail tous les moyens humains, matériels et financiers mobilisés aux fins de mettre en application les actions publiques déjà programmées. Depuis 2005, le Président Bouteflika insiste pour que soient mises en oeuvre une stratégie et une démarche de performance qui permettent de piloter les activités des administrations. Il est temps de passer aux travaux pratiques et d'envisager pour l'horizon 2012 que les gestionnaires publics s'engagent sur des objectifs et puissent même rendre compte aux citoyens, aux contribuables et aux usages du service public des résultats obtenus. C'est cela aussi la démocratie. Une programmation pluriannuelle des finances publiques L'Algérie a urgemment besoin de maîtriser ses dépenses et l'Etat doit pouvoir conserver en permanence sa capacité à mobiliser des moyens en cas de crise, si d'aventure, les prix de l'énergie ne repartaient pas significativement à la hausse ou si le volume des importations devenait incompressible pour faire face à la demande intérieure. L'objectif d'équilibre des comptes publics passe désormais par la pluriannualité de la programmation des finances publiques. Il devrait être fini le temps où une loi de finances est concoctée dans l'improvisation, au dernier trimestre de l'année, puis signée par le chef de l'Etat sans que les derniers arbitrages budgétaires aient été rendus. La loi de finances en cours est à peine promulguée que déjà une loi de finances complémentaire est conçue, déjouant les prévisions financières des entreprises et des administrations. Nous avons cru comprendre des inquiétudes du ministre de l'Habitat et de l'Urbanisme, N.Moussa (un des meilleurs ministres de l'Algérie indépendante avec A.Sellal, R.Benaïssa, A.Ghoul et K.Djoudi), lequel est tenu par une obligation de résultat (réaliser un million de logements d'ici 2014), qu'il était partisan d'une approche plus rigoureuse de la programmation des dépenses publiques. C'est du reste ce que le chef de l'Etat n'a eu de cesse de rappeler depuis 1999. Il faut savoir que pour 2009, le solde public nominal sera négatif de 2400 milliards de DA, ce qui représente 23% du PIB et rien ne permet d'escompter des années à venir que le solde structurel (hors effet de la conjoncture et hors effet du Plan quinquennal) sera positif. C'est la vocation de la programmation pluriannuelle des lois de finances de retracer la trajectoire des comptes publics. S'il y avait surplus de recettes par rapport au niveau fixé par la loi de finances pour 2010, celles-ci devraient être intégralement affectées au désendettement du Trésor. La dette publique interne avoisine les 10 milliards d'euros. Ce n'est pas tant son encours qui pose problème, c'est la certitude que les déficits publics vont s'aggraver dans les années à venir en raison de l'augmentation prévisible du montant des transferts sociaux (ils ont été de 12 milliards d'euros en 2009), des dépenses nouvelles impliquées par les programmes d'équipement commencés à partir de 2005 et dont le montant dépassera sans doute la moyenne de 2000 milliards de DA/an. N'oublions pas que l'autoroute Est-Ouest, les usines de dessalinisation et les grands travaux induisent des charges financières récurrentes représentées par les frais de personnel, les subventions d'équilibre, etc. (Cf. A. Benachenhou, Keynes est mort, in El Watan des 20 et 21 janvier 2009) qui pourraient s'élever à 3000, voire 3500 milliards de DA pour les années qui viennent. Par ailleurs, il est temps que les pouvoirs publics encadrent les dépenses fiscales et les niches sociales. Le principe énoncé par notre Constitution selon lequel «les citoyens sont égaux devant l'impôt» et que «chacun doit participer au financement des charges publiques en fonction de sa capacité contributive» (article 64 alinéas 1 et 2) doit recevoir pleinement application. Il est aujourd'hui malmené par l'institution d'un ensemble de niches fiscales et sociales attribuées à certaines catégories de citoyens et pour certaines activités destinées à stimuler la croissance économique. Il est peu probable, sauf avis contraire, que l'impact de ces privilèges ait été évalué sur l'efficience de la dépense publique et sur le principe de l'égalité de tous devant les charges publiques. Si le gouvernement entend favoriser la justice sociale, il devra désormais subordonner l'institution de nouvelles niches sociales à la réduction d'un montant égal de celles déjà instituées. La certification des comptes Par certification des comptes, on entend l'audit externe des comptes. Celui-ci ne se limite pas au contrôle de la régularité des comptes mais conduit à se prononcer sur leur sincérité. Ce faisant, aussi bien l'Exécutif que le Législatif pourront disposer d'une comptabilité générale fiabilisée. La certification des comptes est du ressort de la Cour des comptes qui est «chargée du contrôle a posteriori des finances de l'Etat, des collectivités territoriales et des services publics» (Constitution, article 170). Aujourd'hui la Cour des comptes qui a environ 30 ans d'âge, ne certifie pas encore les comptes de l'Administration. Dans la perspective d'une meilleure lisibilité des comptes de l'Etat, il serait utile d'assigner à la Cour des comptes, d'ici trois ou quatre ans, une mission de certification. Celle-ci pourrait aller de la certification sans réserve au refus pur et simple de certification. Il est en effet indispensable que les comptes de l'Etat soient à la fois réguliers, sincères et traduisent la réalité de sa situation financière et de son patrimoine. Le président de la République et le Premier ministre se sont engagés à pratiquer la transparence dans la gestion des deniers publics. Aujourd'hui, il est avéré que seule la certification des comptes publics par un organisme habilité, qui soit totalement indépendant du pouvoir exécutif, permet de lever toute suspicion sur leur utilisation. Soutenabilité des finances publiques Il est indispensable que l'Etat algérien soit en mesure de conserver un minimum de marge de manoeuvre budgétaire dans les années qui viennent. Les charges d'intérêt de la dette publique constituent des dépenses passives qui viendront s'imputer aux dépenses de personnel (de plus en plus élevées, notamment dans les divers corps de sécurité). L'Etat ne disposera donc que d'une faible marge de manoeuvre budgétaire. Pour ce faire, il est nécessaire que l'Etat maîtrise les engagements juridiques actuels (ceux de 2009 et de 2010) qui vont peser lourdement sur les finances publiques. Il ne suffira pas du reste de se fixer des objectifs à moyen terme, il faudra s'assurer de leur respect. Certes, la gouvernance budgétaire, grâce au persévérant travail du ministre des Finances, enregistre des améliorations notables qui seront encore perfectionnées pour le budget 2012. Mais la soutenabilité budgétaire va au-delà de la gouvernance des dépenses publiques proprement dite, car elle détermine la capacité de l'Etat à faire face à ses engagements, sans avoir à réduire pour autant ses moyens financiers futurs. Jusqu'ici, tous les engagements financiers de notre pays et singulièrement ceux destinés aux différents programmes de développement économique étaient appréciés seulement à l'aune de leur rentabilité économique. Il en est de même des investissements dont seuls comptent en définitive l'efficacité socioéconomique et ses différents modes de financement. Il est temps de passer à une étape supérieure qui consiste dans la maîtrise des contraintes budgétaires. Les gestionnaires doivent en particulier s'assurer que les engagements pris au cours des années précédentes (pour couvrir les dépenses obligatoires) seront priorisés pour leur financement, cependant que les nouveaux engagements ne vont pas générer une charge de crédits de paiement, nettement supérieure aux moyens que notre pays est en mesure de mobiliser dans les années à venir. Pour cela, il conviendra d'améliorer, ce à quoi s'est déjà engagé le ministre des Finances, les outils d'information budgétaire qui vont permettre désormais à tous les gestionnaires de suivre, de manière précise, l'ensemble des opérations budgétaires, depuis leur programmation initiale jusqu'à leur exécution. A cet égard, les règles de la comptabilité nationale doivent demeurer la seule source d'inspiration des décisions budgétaires, dès lors surtout qu'il s'agit d'inventorier l'état des dettes et le montant de charges à payer. Notre comptabilité nationale constitue un instrument d'information sur l'évolution des agrégats économiques et c'est elle qui éclaire les choix de l'Etat dans le domaine de la politique économique. C'est enfin elle qui permet de mesurer les performances de notre économie. S'agissant de la comptabilité publique ou comptabilité budgétaire, elle va permettre de récapituler les engagements juridiques de l'Etat et de déterminer le niveau des restes à payer. C'est le lieu de se demander si tous les actes de gestion font l'objet d'un enregistrement comptable ou d'une procédure budgétaire. Il existe certes des autorisations d'engagement, mais comme l'a dit à plusieurs reprises le chef de l'Etat, les autorisations d'engagement ne sont pas correctement utilisées. Il en résulte que l'appréciation des risques budgétaires qui y sont inhérents est particulièrement malaisée. En tout cas, on s'oriente de plus en plus, grâce à la détermination du président de la République qui pousse les feux, vers une plus grande visibilité des engagements de l'Etat, celle-ci pouvant revêtir, à la faveur de la Lolf, la forme d'une programmation pluriannuelle des finances publiques, de sorte que désormais les gestionnaires puissent se projeter sur le moyen terme en plein accord avec les décideurs et s'imprégner de la culture du résultat, totalement ignorée jusqu'ici. Il revient au président de la République de veiller à ce que les uns et les autres travaillent en parfaite symbiose. (*) Professeur d'Université
