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La privatisation en Algérie : Un processus en panne
Publié dans El Watan le 30 - 08 - 2008

A- Organisation des capitaux marchands de l'Etat de 1963 à 2008 ou la lutte de pouvoir du couple contradictoire réformes-préservation des intérêts de la rente
Avant 1965, la forme d'autogestion était privilégiée ; de 1965 à 1980, nous avons de grandes sociétés nationales, et de 1980 à 1988, nous assistons à une première restructuration découpant les grandes sociétés nationales. Comme conséquence de la crise de 1986 qui a vu le cours du pétrole s'effondrer, des réformes timides sont entamées en 1988 : l'Etat crée 8 fonds de participation qui étaient chargés de gérer ses portefeuilles. Comme conséquence de la cessation de paiement en 1994 (avec le rééchelonnement), en 1996, l'Etat crée 11 holdings en plus des 5 régionaux, avec un Conseil national des privatisations ; en 2000, nous assistons à leur fusion en 5 mégaholdings et la suppression du Conseil national des privatisations ; en 2001, nouvelle organisation ; on crée 28 sociétés de gestion des participations de l'Etat (sgp), en plus des grandes entreprises considérées comme stratégiques, et en 2004.
Lors de différents Conseils de gouvernement tenus durant toute l'année 2007, une nouvelle organisation est proposée par le ministère de la Promotion de l'investissement, (les deux grandes sociétés hydrocarbures, Sonatrach, dont la loi de 2006 autorise l'investissement étranger à hauteur de moins de 49% en association, et électricité, Sonelgaz, régie par une autre loi spécifique depuis 2003 qui autorise l'investissement étranger sans limite de plafond n'étant pas concernée), articulée autour de quatre grands axes. Premier axe, des sociétés de développement économique qui relèvent de la gestion exclusive de l'Etat gestionnaire. Deuxième axe, la société de promotion et de développement, en favorisant le partenariat avec le secteur privé international et national. Troisième axe, les sociétés de participation de l'Etat appelées à être privatisées à terme. Et enfin, une société chargée de la liquidation des entreprises structurellement déficitaires.
Courant février 2008, cette proposition d'organisation, qui n'a pas fait l'unanimité au sein du gouvernement et certainement au niveau de différentes sphères du pouvoir, est abandonnée et une commission est créée pour déterminer la ventilation des différentes sociétés de participation de l'Etat (SGP), qui relèveraient de la tutelle de chaque ministère. Cette situation, renvoyant aux schémas d'organisation des années 1970/1980, qui d'ailleurs démobilisent les cadres du secteur économique public, montre clairement, outre que la cadence des réformes divise différents segments au niveau du pouvoir, la dominance de la démarche administrative et bureaucratique au détriment de la démarche opérationnelle économique tenant compte des mutations mondiales. Pour débloquer cette situation, il me semble qu'il faille avant tout définir les objectifs clairement avant de se lancer dans une nouvelle organisation institutionnelle, car le faible taux de croissance du PIB (2006/2008 moyenne de 2,5/3%), et notamment hors hydrocarbures, la valeur ajoutée hors hydrocarbures dans le produit global, environ 50%, mais en réalité 10/20%, relevant des entreprises créatrices de valeur ajoutée durable devient inquiétant avec des tensions sociales et politiques à venir en cas de fléchissement du cours des hydrocarbures, le btph l'étant indirectement par les dépenses publiques via les hydrocarbures.
Le retour à l'inflation et au chômage entre 2006 et 2008 et l'accroissement du chômage réel (tenant compte des emplois fictifs), les dépenses du programme de soutien à la relance économique évalué par la loi de finances complémentaire 2008 à 200 milliards de dollars, alors que les estimations n'étaient que de 100 milliards de dollars moyenne 2005/2006 ne sont pas proportionnelles aux résultats. Les exportations hors hydrocarbures représentent moins de 2% du total dont 50% des déchets ferreux et non ferreux, (2006/2007), avec des surcoûts et des ouvrages souvent ne répondant pas aux normes internationales. C'est dans ce cadre que les résultats du processus couple privatisation-partenariat sont non concluants à ce jour, comme l'a rappelé le président de la République le 26 juillet 2008, insistant sur l'urgence de revoir toute l'orientation de la politique économique et sociale. Or, les réformes d'une manière générale et la privatisation d'une manière particulière, sont avant tout des processus de restructuration globale de l'économie avec des incidences politiques, économiques et sociales de recomposition du pouvoir. Car, la privatisation répond à de nombreux objectifs qui ne sont pas tous compatibles et qu'il convient de hiérarchiser dans la formulation d'un programme de privatisation, synthétiquement et sans être exhaustif ; on peut citer les items suivants en soulignant le fait qu'elle ne saurait s'assimiler au bradage du patrimoine public. Dans le cas de l'Algérie, les objectifs tels que cités ci-dessus peuvent varier et être adaptés en fonction de l'activité ou de l'entreprise objet de la privatisation. La privatisation n'est pas une finalité idéologique mais un moyen de retour à la croissance et à la création d'emplois utiles autour de dix axes fondamentaux :
1 - parvenir à une grande efficience de l'économie, donc à une croissance et une création d'emplois ;
2 - substituer des critères de gestion économiques à des critères politiques ;
3 - éliminer les rigidités administratives ;
4 - alléger les contraintes budgétaires ;
5 - contribuer à la compétitivité et à la modernisation des places financières. Les privatisations présentent l'avantage de renforcer la capitalisation boursière d'une place, d'augmenter considérablement le nombre des transactions et d'améliorer la liquidité du marché et, partant, la capacité d'attraction de l'épargne étrangère
6 - favoriser la transparence des opérations et lutter contre les pratiques contraires à la déontologie ;
7 - lutter contre les rigidités syndicales ;
8 -permettre la promotion de certaines entreprises sur le plan commercial et auprès des investisseurs étrangers ;
9 - développer l'actionnariat populaire et la participation des salariés au capital de leur entreprise ;
10 - enfin promouvoir des équipes de managers et développer une classe moyenne porteuse de dynamisme social. Car, un texte juridique n'est pas suffisant (ce n'est qu'un moyen) et devient un leurre s'il n'y a pas d'objectifs cohérents clairement définis loin des théories abstraites. Cela d'autant que l'assainissement des entreprises publiques a coûté au Trésor public plus de 40 milliards de dollars entre 1971 et 2007. Comme résultat courant 2007, nous avons plus de 70% des entreprises publiques destructurées sur les 1255 existantes, et seules 365 ont un actif net supérieur au quart de leur capital social et une trésorerie supérieure à un mois de leur chiffre d'affaires. Leurs dettes à court terme représentent les 2/3 de leur endettement.
Ces EPE pèsent moins de 10% de la valeur ajoutée de l'économie nationale et leur part dans le PNB est de 8,5%. Et en termes d'emplois, nous avons 335 000 salariés sur les 710 000 de l'ensemble du secteur économique public (EPE-secteur de l'énergie et des hydrocarbures, EPIC) et les principaux indicateurs : chiffre d'affaires, productivité, emploi régressent d'année en année. Aussi, à la lumière de l'expérience passée en Algérie aussi bien que des expériences d'autres pays, il convient de recenser les obstacles à la privatisation qui est en panne.
B- Les obstacles bureaucratiques et techniques
En ce qui concerne les problèmes de politique socio-économique, je recense quatre problèmes facteurs d'incohérence, mais l'obstacle majeur réside dans les entraves bureaucratiques (en plus du foncier et du système financier), liées au blocage systématique.
Premièrement, outre l'urgence d'une visibilité dans la démarche de la politique socio-économique clairement datée, avec les coûts sociaux à court terme (quelle est la place de l'Algérie au sein de la mondialisation en ce début du XXIe siècle, l'expérience sud-coréenne industrielle ayant correspondu à une certaine phase historique ?), sans laquelle aucune réforme ne peut réussir, la concentration du pouvoir entre les mains d'un ministre, étant à la fois juge et partie, ne favoriserait-elle pas les délits d'initiés, alors que la base de la réussite de cette opération complexe est une totale transparence et un suivi dans ces opérations complexes ? Les expériences réussies qui ont suscité l'adhésion populaire montrent la création d'une grande Agence des privatisations, ayant une mission transitoire - composés d'experts de haut niveau - relativement autonome sous la direction de la Présidence ou du chef du gouvernement ou des assemblées élues.
2. Deuxièmement, ne risque-t-on pas avec les textes proposés récemment de la stratégie industrielle et peut-on parler de stratégie alors qu'il s'agit de privilégier la levée des contraintes qui freinent l'émergence de l'entreprise concurrentielle au sein de la mondialisation, une réalité amère mais bien réelle d'aboutir au schéma d'organisation centralisé du ministère de l'Industrie et de l'Energie des années 1970 ? Surtout que les relations fonctionnelles ne sont pas clairement définies, notamment avec les structures du ministère des Finances (direction des domaines, de la fiscalité, des douanes et des banques primaires), les autres départements ministériels pour éviter les susceptibilités entre différents ministres en termes de pouvoir économique, lorsqu'il s'agit d'une coalition hétérogène. Particulièrement des relations avec les autorités locales qui n'ont pas été associées à ce processus, alors qu'elles sont en contact direct avec l'environnement ; et sans adhésion ce processus peut-être avorté ?
3. Troisièmement, ne convient-il pas de définir à l'avenir ce que l'on entend par partenariat loin de tout slogan idéologique, l'objectif étant l'efficience économique, base de la cohésion sociale future, avec l'autonomisation de la décision économique évitant les fameux slogans des chartes socialistes du passé, secteur privé facteur complémentaire du secteur d'Etat.
4. Quatrièmement, qui est le propriétaire du propriétaire de ces entreprises publiques et surtout la gestion de la période de transition lors de la cession d'actifs pour éviter la dilapidation du patrimoine public de ces entreprises publiques et surtout la période de transition lors du transfert de propriété. Le cas des litiges est édifiant - conflits entre entreprises d'Etat pour des locaux appartement en réalité à l'Etat - ce qui est paradoxal et absurde. Et, enfin, quel est le sort reservé aux entreprises dissoutes (des centaines de milliers de surfaces dormantes suscitent toutes les convoitises, localisées surtout dans les agglomérations au niveau des entreprises publiques, services collectifs et administrations) où le prix de cession serait le marché, car ne posant pas véritablement un problème d'effectifs ? En ce qui concerne les problèmes techniques, il existe huit contraintes.
1- Les filialisations non opérantes par le passé dont l'objectif était la sauvegarde du pouvoir bureaucratique. Or, c'est le fondement de la réussite tant de l'ouverture partielle du capital que d'une privatisation totale.
2- Le patrimoine non défini (absence de cadastre réactualisé) pose la problématique de l'inexistence des titres de propriété fiables sans lesquels aucun transfert de propriété ne peut se réaliser.
3- Des comptabilités défectueuses rendant difficiles les évaluations ainsi que l'urgence de la réforme du plan comptable actuel, inadapté à la conjoncture tant nationale qu'internationale, et surtout un plan de formation pour le droit des affaires et les comptabilités de sociétés. L'inexistence du marché boursier (paradoxe en Algérie, pour la première fois de par le monde, on essaie de créer une bourse étatique, des entreprises d'Etat achetant des entreprises d'Etat) comme l'atteste la léthargie de la Bourse d'Alger rend encore plus aléatoire l'évaluation dans la mesure où le prix réel de cession varie considérablement d'année en année, voire de mois en mois par rapport au seul critère valable : le marché, car existant un marché mondial de la privatisation où la concurrence est vivace.
4- La non-préparation de l'entreprise à la privatisation, certains cadres et travailleurs ayant appris la nouvelle dans la presse, ce qui a accru les tension sociale. Or, la transparence est une condition fondamentale de l'adhésion tant de la population que des travailleurs à l'esprit des réformes liées d'ailleurs à une profonde démocratisation de la société.
5- La non clarté pour la reprise des entreprises pour les cadres et ouvriers supposant la création d'une banque à risque pour les accompagner du fait qu'ils possèdent le savoir-faire technologique, organisationnel et commercial la base de toute unité fiable doit être constitué par un noyau dur de compétences.
6- L'organe de suivi de la partie rééchelonnable n'est pas clairement défini lorsque le promoteur a des avantages autant que la problématique de l'endettement des entreprises, surtout pour la partie libellée en devises en cas de fructuation du taux de change.
7- Les délais trop longs avec des chevauchements de différents organes institutionnels entre le moment de sélection de l'entreprise, la privatisation, les évaluations, les avis d'appel d'offres, le transfert, au Conseil des Participations, puis au Conseil des ministres et la délivrance du titre final de propriété ; ce qui risque de décourager tout repreneur, car en ce monde, les capitaux mobiles vont s'investir là où les obstacles économiques et politiques sont mineurs, le temps étant de l'argent. Or, seule la sychronisation clairement définie permettrait d'éviter les longs circuits bureaucratiques du passé - et enfin les textes juridiques actuels -, combinée à la lourdeur bureaucratique actuelle sont contradictoires, surtout en ce qui concerne le régime de propriété privée, pouvant entraîner des conflits interminables d'où l'urgence de leur harmonisation par rapport au droit international. Les répartitions de compétences devront être précisées dans le cadre juridique en vigueur, où il est nécessaire de déterminer qui a le pouvoir de demander l'engagement d'une opération de privatisation, de préparer la transaction, d'organiser la sélection de l'acquéreur, d'autoriser la conclusion de l'opération, de signer les accords pertinents et, enfin, de mettre en œuvre les accords de privatisation et s'assurer de leur bonne exécution. En résumé, la privatisation ne peut être opérée en vase clos.
La levée des entraves bureaucratiques, du foncier, des banques, de la sphère informelle, la fiscalité par exemple applicable aux revenus de l'épargne investie en actions et en obligations sont des critères essentiels pour tout investisseur national ou étranger. Sans la garantie du droit de la propriété en évitant les conflits du fait de l'absence d'un cadastre réactualisé (cela posera un problème plus épineux pour le foncier agricole), il ne faut pas s'attendre à attirer tant l'investissement national qu'international créateur de valeur ajoutée avec le risque de transferts massifs de capitaux à l'horizon 2010/2012, avec un taux de profit de plus de 30%, donc ce limitant aux segments de court terme avec rentabilité immédiate. En résumé, un texte juridique n'est pas suffisant (ce n'est qu'un moyen) et devient un leurre, s'il n'y a pas d'objectifs cohérents clairement définis avec pragmatisme, loin de la théorie.
Par ailleurs, il n'y a pas de modèle universel de privatisation, chaque pays et chaque économie, en fonction de leurs réalités et de leurs contraintes, se doivent de mettre en place les techniques les plus adaptées à leurs contextes. Mais ce qui est stratégique aujourd'hui peut ne pas l'être demain, et doit être appréhendé en dynamique de fait par rapport à la fois aux mutations de l'économie mondiale (nos engagements internationaux, accords de libre change avec l'Europe, future adhésion à l'OMC) et à la structure de l'économie algérienne. Cela conditionnera à l'avenir largement l'afflux tant de l'investissement étranger que national dont les projets devront rentrer forcément dans les avantages comparatifs euro-méditerranéens et arabo-africains qui constituent les espaces naturels de l'Algérie, et ce pour une production et exportations hors hydrocarbures. Cela est intimement lié à l'instauration des deux conditions du développement du XXIe siècle, à savoir une bonne gouvernance liée à plus de libertés et la valorisation des ressources humaines (le savoir).
L'auteur est expert international, ex-président du Conseil algérien des privatisations à l'université d'Amiens (France)


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