Introduction La chute du prix du baril de pétrole à mi-2014 a causé un choc extérieur frontal à l'économie algérienne, et la gestion de ce dernier a fragilisé le pays et risque de le mener à une crise de la balance des paiements. Jusqu'en 2016, les autorités avaient réagi principalement par la dépréciation du taux de change en finançant la crise (en puisant dans l'épargne financière et les réserves de change du pays). Le recours au seul financement de la crise économique née du choc est coûteux et privera le pays de ressorts financiers fort précieux pour l'avenir. Au début de l'année 2017, les autorités ont mis en action un «nouveau modèle de croissance» visant à entreprendre un assainissement budgétaire ambitieux (mais insoutenable) dans le contexte d'un Cadre budgétaire à moyen terme (CBMT) et conduire des réformes structurelles à long terme pour remodeler la structure de croissance, améliorer le climat des affaires, réformer les subventions énergétiques et moderniser le cadre de politique monétaire. A la mi-2017, face au ralentissement économique, à la montée du chômage et aux difficultés de financement, les autorités abandonnèrent leur plan de réforme et excluaient tout recours aux emprunts extérieurs en dépit de la faiblesse des recettes fiscales intérieures. De plus, elles décidèrent de ralentir la dépréciation du taux de change, d'abandonner le CBMT (trop contraignant) et d'amender la loi sur la monnaie et le crédit de 1990 pour mobiliser des concours financiers auprès de la Banque d'Algérie (BA) pour couvrir le déficit du budget, le Fonds national des investissements et le secteur des entreprises publiques. En outre, elles avaient réduit les importations et opté pour un retour à la vieille approche de substitution des importations à travers des mesures administratives, notamment les barrières à l'importation. A fin 2019, le pays fait face à une situation macroéconomique marquée par de profonds déséquilibres et ses épargnes financières considérablement réduites. Par ailleurs, si ce trend se poursuit, les perspectives économiques et financières à moyen terme seront défavorables, aggravées notamment en partie par les risques de ralentissement de l'économie mondiale. Au-delà des mauvaises performances, la détérioration continue et attendue, des indicateurs économiques et financiers suggèrent que notre modèle actuel basé sur la rente pétrolière et sa redistribution n'est plus soutenable et doit être transformé pour l'adapter aux nouvelles réalités, ce que la population dans sa majorité comprend parfaitement. Le financement continu de la crise conduira ipso facto à un épuisement de nos réserves de change et in fine à une crise de la balance des paiements et placera le pays dans une position de vulnérabilité. Quel a été l'état de l'économie algérienne à fin 2019 ? La lecture de quelques indicateurs économiques et financiers-clés font apparaître ce qui suit : (i) la croissance déjà faible en 2014 (3,8%) a chuté de moitié pour se situer à 1,3% en 2017, 1,4% en 2018 et 1% en 2019. La croissance économique moyenne entre 2014 et 2019 (2,4%) est inférieure au trend observé au cours des années 2000-2013 (3,7%) et bien en deçà du taux de croissance potentiel du pays (8%). Elle est tirée essentiellement par la consommation domestique finale et les investissements publics ; (ii) le chômage est très élevé car un tel niveau de croissance est trop faible pour absorber les flux annuels de demandeurs d'emploi (environ 200 000 dont 160 000 sont des primos demandeurs) encore moins pour réduire le stock de chômeurs évalué à 1,3 million de personnes ; (iii) le revenu par tête d'habitant a également chuté, passant de 5355 dollars en 2014 à 3959 dollars en 2017, 3983 dollars en 2018 avant de remonter légèrement à 4100 dollars en 2019 (toutefois, ce niveau reste inférieur à celui d'avant la crise de 2013, soit 5476 dollars) ; (iv) le déficit budgétaire global hors pétrole, indicateur par excellence de mesure de l'orientation de la politique budgétaire du pays (différence entre les recettes budgétaires hors pétrole et les dépenses totales), a fléchi certes pour passer de 23,9% du PIB en 2018 à 21,8% du PIB en 2019 mais reste très élevé (en d'autres termes, nos recettes ordinaires ne nous permettent pas de couvrir nos dépenses totales) ; (v) le déficit global de la balance des paiements s'est creusé pour passer de 2,8% du PIB en 2014 à 8,5% du PIB en 2018 et une estimation provisoire de 9,9% du PIB en 2019 : (vi) les réserves de change ont chuté de façon marquée, passant de 198 milliards de dollars en 2014 à 63,8 milliards de dollars à fin 2019 ; (vii) la monnaie nationale s'est dépréciée en moyenne de 49% entre 2014 et 2019 avec un net ralentissement en 2018 et 2019 (dépréciation de 5% et 3%, respectivement, conformément au choix des autorités de ralentir l'érosion de la monnaie nationale ; (viii) l'écart entre le taux de change officiel et le taux prévalant sur le marché parallèle est de 50% ; et (ix) la dette publique interne est passée de 7,2% du PIB en 2014 à 39% du PIB en 2019 alors que la dette extérieure demeure faible et représente 2% du PIB en 2019. Le coût de la gestion de la crise est très élevé et doit être confronté frontalement rapidement. Le financement de la crise s'est élevé à 149,5 milliards de dollars (réserves de change et épargne budgétaire logée au FRR) pour un résultat très décevant comme souligné ci-haut. Une analyse des fondamentaux du marché pétrolier international et de ses soubassements géostratégiques suggérait que le choc pétrolier était irréversible ce qui militait en faveur de plus d'ambition pour concevoir un nouveau modèle de développement d'autant que le pays disposait de ressources financières conséquentes pouvant faciliter la mise en place de réformes ambitieuses. Une gestion proactive du choc pétrolier aurait pu épargner au pays entre 40-45 milliards de dollars (le montant approximatif du gap de financement prévisionnel à couvrir au cours des prochaines années) et nous aurait placé dans une meilleure situation avec moins de vulnérabilités aujourd'hui pour affronter un avenir chargé d'incertitudes sur les plans international et domestique. Si le trend actuel n'est pas enrayé par des politiques de redressement le plus rapidement possible, les perspectives économiques et financières à moyen terme (2020-2023) du pays seront défavorables et les déséquilibres se creuseraient davantage. La croissance demeurera faible aux environs de 1%, le déficit budgétaire hors pétrole se situera aux environs de 18,5% du PIB hors pétrole (le niveau soutenable étant de 10%), le déficit du compte courant de la balance des paiements sera en moyenne de 8% du PIB, le taux de change parallèle continuera de s'apprécier fortement et nos réserves de change continueront de leur côté à chuter pour éventuellement être épuisées en 2023, une source de préoccupation pour un pays mono exportateur avec une balance des paiements structurellement vulnérable et des importations de biens alimentaires qui représentent 1/5 de nos importations totales). En d'autres termes, la crise économique s'accentuera et risque de générer une crise de la balance des paiements comme explique ci-dessous. Y a-t-il des palliatifs pour la pérennisation du modèle rentier actuel et pourquoi y a-t-il risque d'une crise de balance des paiements en 2022 ? La pérennisation du modèle rentier actuel passe par la recherche de sources de revenus complémentaires immédiates décrites ci-dessous. 1. Retournement du marché pétrolier international et accroissement du volume de nos exportations : un baril atteignant l'équivalent de 101 dollars (prix d'équilibre du budget actuel bâti sur un prix de référence de 55 dollars) et/ou un accroissement immédiat du volume de nos exportations (les marges d'accroissement de la production sont inexistantes pour l'heure) ne sont pas des hypothèses viables. Alors que les soubresauts géopolitiques du Moyen-Orient n'ont eu aucun effet prix, a contrario la récente épidémie de coronavirus a fait plonger les prix. En raison de considérations géostratégiques, de la transformation des fondamentaux du marché pétrolier et du ralentissement de l'économie mondiale dans les 2 pôles de croissance du monde (Asie et Union européenne), le prix du brut devrait se situer à environ 45 dollars en 2020, 51 dollars en 2021 et 62 dollars en 2022 et 2023 en l'état actuel des choses. En conséquence, stratégiquement, rien ne permet de lier le futur économique du pays au marché mondial du pétrole. Il faut définitivement tourner la page du pétrole au moment d'ailleurs où les grandes économies de ce monde entament des reconversions vers le vert. Le choc pétrolier est irréversible et il est fondamental de s'inscrire dans une stratégie de rupture avec l'économie carbone. 2. Gaz et pétrole de schiste : le gaz et pétrole de schiste sont emprisonnés entre les couches d'une pierre nommée «schiste». Leur extraction est possible grâce à la fracturation hydraulique, qui consiste à injecter de l'eau et des produits chimiques sous haute pression dans les entrailles du schiste afin de le fracturer et libérer les molécules emprisonnées. Mais les spécialistes considèrent que cette nouvelle technique pose non seulement des problèmes de rentabilité économique à court terme et surtout elle exige des moyens humains disposant d'une haute technicité pour assurer la gestion des risques très importants lies au processus de fracturation (environnement, pollution de l'eau, pollution sonore, pollution lumineuse et stabilité des sols). Toutes ces contraintes ne militent pas en faveur d'un pari financier à court terme sur cette option. Même si les opérations sont confiées à un prestataire de services, encore faut-il contrôler ce dernier pour éviter tout dérapage. 3. Endettement extérieur : est une option à considérer car la mobilisation de l'épargne étrangère est incontournable pour développer le pays. Toutefois, une incursion sur les marchés financiers internationaux et/ou la requête pour des financements de projets demandent une préparation minutieuse des dossiers, mais surtout disposer d'éléments de référence qui inspirent confiance aux créanciers étrangers sur le titre Algérie, notamment : (i) une stratégie à moyen et long termes qui offre au monde entier la visibilité économique à moyen et long termes du pays ; (ii) une stratégie claire de gestion de la dette publique qui précise entre autres les usages productifs des emprunts ; et (iii) des indicateurs de dette qui inspirent confiance aux créanciers sur la capacité du pays à rembourser. Ces trois éléments sont probablement en cours de préparation. Il n'en demeure pas moins que cette voie de l'endettement extérieur ne s'offre pas au pays à très court terme. Crise de balance des paiements en 2022… Une crise de la balance des paiements résulte de déficits chroniques. Elle entraîne la dépréciation de la monnaie nationale, la fonte des réserves de change et peut conduire à une crise bancaire ou une crise de défaut (impossibilité de faire face aux échéances du service de la dette). Qu'en est-il de notre pays ? S'appuyant sur des hypothèses réalistes, nous avons projeté nos importations et exportations entre 2020 et 2023 ainsi que les autres flux financiers de la balance des paiements, notamment les services et revenus et les flux au titre du compte capital et dégagé un solde global de la balance des paiements qui fait apparaître un déficit d'environ 15 milliards de dollars annuellement sur la période 2020-2023. Avec des réserves de change s'élevant à environ 80,4 milliards de dollars à fin 2018, le financement des déficits de la balance des paiements projetés pour 2019 et les prochaines années devrait conduire à une baisse continue des réserves de change qui passeraient ainsi à 63,8 milliards de dollars à fin 2019, 48,8 milliards de dollars en 2020, 33,8 milliards de dollars en 2021, 18,8 milliards de dollars en 2022 et 4,8 milliards de dollars en 2023. Ces ordres de grandeur donnent un aperçu des défis qui attendent le pays car nous nous acheminerons progressivement vers une éventuelle crise de la balance des paiements, situation vécue par le pays en 1994 et qui a conduit les autorités de l'époque à demander l'assistance financière du FMI et des autres bailleurs de fonds internationaux.
La similarité et les différences avec la crise de la balance des paiements de 1993/1994 Exclusion faite de certaines conditions de l'époque (1986-1993), notamment le climat d'instabilité politique et sécuritaire et le fardeau de la dette extérieure, les mêmes causes produisent les mêmes effets. L'effondrement des prix mondiaux du pétrole au milieu des années 80 a mis à nu les inefficacités du modèle de développement centralisé du pays et a conduit, entre autres, à une surévaluation du taux de change réel et à un alourdissement du fardeau de la dette extérieure. Face à ces problèmes, les autorités ont décidé de prendre tardivement (deux ans après le choc pétrolier soit 1988) un premier train de mesures partielles (gestion de la demande uniquement sans ajustement du taux de change) pour corriger les déséquilibres macroéconomiques et introduire un peu de flexibilité dans le fonctionnement de l'économie nationale. La persistance de la crise a conduit les autorités à prendre un second train de mesures avec l'appui cette fois du FMI dans le contexte de deux accords de confirmation en 1989 et 1991, combinant à cet effet une gestion stricte de la demande et une dépréciation substantielle du taux de change. De nouveau, ce train de mesures s'est avéré insuffisant pour surmonter la crise pour trois raisons fondamentales, notamment le refus des autorités de ne pas rééchelonner une dette extérieure colossale (le service de la dette équivalait à plus de 80% des recettes d'exportation), l'absence de financements complémentaires et le fait que le programme de réformes n'avait pas de point d'ancrage au sein des acteurs politiques et sociaux du pays. L'économie a de nouveau plongé dans la crise dès 1992 dans un contexte d'instabilité politique et sécuritaire. Le relâchement de la discipline budgétaire et le recours à la monétisation du déficit, couplé à une dette asphyxiante ont entraîné une chute des investissements, des pénuries généralisées, une forte poussée inflationniste et une surévaluation du taux de change. La seule réponse des autorités a consisté à restreindre les flux des échanges extérieurs. En 1993, l'économie était au bord de l'asphyxie et le chômage avoisinait 24%. Au début de 1994, les déséquilibres se sont aggravés face à une nouvelle chute des prix du baril et à l'assèchement des ressources extérieures, plongeant ainsi le pays dans une crise de la balance des paiements. L'histoire récente de notre pays nous interpelle à plus de prudence et de vigilance. Qu'est-ce que les partenaires étrangers exigeront du pays si celui-ci demande une assistance financière pour sortir de la crise de la balance des paiements et de la crise économique ? Face à une double crise de la balance des paiements et économique, les seules réformes ne suffisent plus car il faut mobiliser des appuis financiers extérieurs pour combler l'écart de financement. Ces financements seront sujet à des conditions contraignantes. Très vite, les pays partenaires qui seront sollicités ne seront pas en mesure ou hésiteront à apporter des concours suffisants en l'absence de programme de redressement à moyen terme visant à éliminer les causes des déséquilibres macroéconomiques et placer l'économie sur le sentier d'une relance saine. Devant cet état de fait, le seul recours est de solliciter l'assistance financière du Fonds monétaire international (FMI), prêteur de dernier ressort des pays qui font face à des crises de balance des paiements et qui ne peuvent accéder au marché financier international. Pour un pays à revenu moyen comme l'Algérie, le FMI inscrira son assistance financière dans le cadre d'un accord de stand-by (accord de confirmation) étalé sur 3 ans. Il proposera une aide financière qui pourrait atteindre les 100% de notre quote-part (peut-être un peu plus en fonction de la solidité du programme de réformes mis en place), ce qui sera équivalent à 2,7 milliards de dollars). Comme ce montant ne couvrira pas la totalité du gap de financement (projeté pour l'heure à environ 45 milliards de dollars sur 3 ans, le FMI jouera un rôle catalytique en drainant les autres bailleurs de fonds qui apporteront des compléments d'assistance financière sur la base du programme de réformes conclu entre les autorités et les services du FMI. Chacun de ces bailleurs de fonds mettra en place ses propres conditionnalités et ses propres critères et indicateurs de performance trimestriels ou semestriels ou annuels en contrepartie de leur aide financière. Ces derniers serviront aux décaissements périodiques de la part de chaque bailleur de fonds si le pays remplit ses obligations de résultats. Dans ce contexte, des équipes de ces bailleurs de fonds séjourneront à Alger à échéance périodique et passeront aux cribles nos performances économiques, financières, structurelles, sectorielles et sociales avant de produire des rapports qu'elles soumettront à leurs conseils d'administration respectifs qui décideront en dernière analyse des éventuels décaissements des tranches d'aide. Qu'exigeront le FMI (pour la partie macroéconomique et macro structurelle) et les autres bailleurs de fonds (réformes structurelles et stratégies sectorielles) en termes de réformes ? Un programme que nous pourrons bâtir nous-mêmes et étaler sur une plus longue période et qui sera socialement et politiquement gérable. Ces mesures sont classiques : 1. Sur le plan macroéconomique : (i) augmenter les recettes budgétaires ; (ii) couper les dépenses courantes (subventions, transferts, masse salariale) ; (iii) améliorer la gestion des investissements et mieux cibler les projets (toutes ces mesures viseront à réduire le déficit primaire hors pétrole) ; (iv) déprécier le taux de change ; et (v) rationaliser les importations. 2. Sur le plan macro-structurel, les réformes qui seront demandées porteront sur le renforcement de la gestion des finances publiques, l'amélioration de la gestion de la liquidité, la réduction de l'écart entre les taux de change parallèle et officiel, le renforcement des règles prudentielles, l'amélioration du canal de transmission de la politique monétaire, etc. 3. Sur le plan structurel, il nous sera demandé de diversifier l'économie et les exportations en réformant le cadre réglementaire relatif à l'investissement privé, améliorer la gouvernance et la transparence, réduire les entraves aux investissements privés, améliorer l'accès aux financements bancaires, ouvrir l'économie aux investisseurs étrangers, libéraliser davantage les échanges commerciaux, améliorer le fonctionnement du marché du travail, etc. Pourquoi et comment prendre en charge le besoin d'une refonte majeure de notre politique économique pour réduire les vulnérabilités, notamment les déficits chroniques du budget et de la balance des paiements ? Primo, le choc pétrolier est irréversible et le pays doit prendre un tournant stratégique. Secundo, l'économie mondiale est en train de s'essouffler progressivement sous l'effet de plusieurs facteurs, y compris les tensions commerciales qui pourraient s'aggraver entre les Etats-Unis et l'Union européenne et ressurgir entre les Etats-Unis et la Chine et depuis quelques semaines la menace du coronavirus qui est en train d'immobiliser l'économie de la Chine et impacte négativement toutes les chaînes de valeur internationales au cœur desquelles se situe l'économie chinoise. Tertio, l'approche des réformes doit être globale et s'étaler sur un horizon temporel de 5 ans au moins puisque nous la financerons et piloterons nous-mêmes. Les politiques publiques à mettre en œuvre à cet effet auront trois objectifs : (i) stabiliser l'économie afin d'éliminer les grands déséquilibres macroéconomiques, ce qui suppose un mix de politiques combinant une réduction graduelle du déficit budgétaire pour préserver la croissance (politique budgétaire), une dépréciation du taux de change pour atteindre le taux d'équilibre (politique de change) et le contrôle de l'inflation (politique monétaire) ; (ii) relancer l'activité économique par l'investissement et l'exportation ; et (iii) élargir la base productive du pays par des réformes pour profiter du boom technologique qui caractérise les secteurs verts et numériques. Ces réformes toucheront les finances publiques sous tous leurs aspects, le secteur financier, le taux de change, le cadre institutionnel de l'investissement et la bonne gouvernance. La tâche ne sera pas facile mais elle est incontournable. Cette stratégie doit être préparée par les autorités au cours des 6 prochains mois afin de la mettre en place dès 2021. Dans l'intérim, les autorités devraient préparer un ensemble de mesures urgentes pour 2020, sur lesquelles serait construit le plan stratégique de relance à moyen terme. Quelles sont ces mesures d'urgence ? (i) un collectif budgétaire pour 2020 le plus tôt possible pour maximiser les impacts des nouvelles mesures en 2020 et qui viserait à renforcer le recouvrement de l'impôt et des droits de douane, rationaliser les dépenses courantes et améliorer les dépenses d'investissement. L'objectif de ce collectif 2020 est de réduire autant que faire se peut le déficit primaire hors pétrole ; (ii) une dépréciation du taux de change du dinar couplée à une rationalisation des importations (priorité absolue aux biens alimentaires, intrants et équipements) afin de limiter l'hémorragie de devises ; et (iii) lancer quelques chantiers de réformes structurelles, tels que la simplification des procédures administratives réglementant l'investissement, la modernisation du secteur financier, etc. Conclusion Le pays est à la croisée des chemins mais les choix futurs sont clairs : soit poursuivre coûte que coûte la pérennité du modèle économique actuel (insoutenable financièrement et socialement), soit lancer le chantier de construction d'un nouveau modèle économique, ce qui implique d'entamer les véritables réformes cohérentes et ambitieuses à la mesure des défis qui se dressent devant le pays et en puisant dans le réservoir créatif de notre population, surtout notre jeunesse, qui ne demandent qu'à participer au renouveau du pays de façon constructive. La première option comporte des risques, notamment l'élargissement des déséquilibres économiques et financiers, la consommation de nos ressources en devises et in fine l'aliénation de notre souveraineté économique et financière. Pour éviter ce scénario, il n'y a donc pas d'autres alternatives viables pour le pays que de prendre son destin en mains, à commencer par des mesures urgentes en 2020 qui seront cohérentes avec un plan de redressement inscrit dans une stratégie à moyen terme étalée sur 5 ans. À charge pour nous de concevoir les formes de financement adéquates. Les enjeux sont importants et les choix ne devraient pas souffrir d'une quelconque hésitation.
Par Abdelrahmi Bessaha , Economiste, expert international
