Au niveau même de l'Union européenne, la réponse apportée à la crise des réfugiés est un véritable désastre. Cet échec semble défier toute logique : bien que cette crise constitue clairement un défi, la question des droits de l'Homme – et par conséquent celle de la protection des réfugiés – est profondément ancrée dans l'ADN de l'Europe. Par ailleurs, abritant une population vieillissante, et face à un certain nombre de défis démographiques, les Etats membres de l'UE ont absolument besoin d'immigrés. Et pourtant, plutôt que de faire apparaître des solutions, la crise actuelle n'aboutit qu'à mettre en lumière tout ce que l'on peut trouver de déplaisant, d'inefficace et de dysfonctionnel dans le projet européen. Comment l'expliquer ? Comme c'est si souvent le cas dans l'UE, le problème réside dans un manque de clarté. Le flou généré autour de la distinction entre réfugiés et immigrants rend quasiment impossible la formulation d'arguments convaincants en faveur d'une protection appropriée des réfugiés, ou d'une politique d'immigration plus efficace. Cette réalité anéantit toute possibilité de discussion franche et constructive, ce qui permet à ceux qui exploitent la peur et le nativisme de gagner du terrain. L'amalgame entre immigrants et réfugiés n'est probablement pas le fruit d'une mauvaise intention. Suite à la décision politique du mois de septembre dernier, consistant pour la chancelière allemande Angela Merkel à ouvrir ses portes aux réfugiés, de nombreux rapports sont venus fonder cette décision sur un certain nombre d'arguments économiques et démographiques. Seulement voilà, ces différents arguments ont en réalité rendu plus confu le principe de la protection des réfugiés. L'accent placé sur le rôle économique potentiel des réfugiés a malencontreusement renforcé la perception selon laquelle il s'agissait en réalité de migrants économiques. Les partis populistes, qui étaient d'ores et déjà montés en puissance en exploitant la peur et la frustration des citoyens face à la mondialisation, n'ont pas tardé à se ruer sur cette conception. En pleine période de chômage massif et endémique, sur fond de dettes publiques colossales, les acteurs populistes ont proclamé que les réfugiés finiraient par s'accaparer les emplois des Européens ou, pire encore, par épuiser les prestations sociales financées par le contribuable européen. Déçus par la manière dont l'UE avait géré un certain nombre de crises passées, plusieurs peuples européens avaient déjà commencé à succomber aux sirènes du nationalisme ; il n'était par conséquent pas difficile pour les partis populistes de dépeindre comme une nouvelle menace pour l'identité nationale les centaines de milliers de réfugiés affluant vers les pays européens. Les scènes de chaos observées aux frontières, que ce soit à Calais, en Macédoine, ou sur l'île de Kos, sont venues renforcer l'image de désordre. Enfin, les effroyables attentats terroristes de Paris et Bruxelles, bien que perpétrés par des citoyens européens, ont fini d'instiller dans la discussion un profond sentiment d'insécurité. Lorsque tous ces défis sont considérés de manière regroupée, le problème apparaît inextricable, créant l'impression qu'une réponse isolationniste constituerait pour les pays de l'UE le seul espoir de se préserver. Or, la situation à laquelle est confrontée l'Europe consiste en réalité en un défi triple : protéger les réfugiés (comme l'exigent le droit européen et le droit international), élaborer une politique d'immigration efficace et durable qui bénéficie à l'UE, et répondre au mécontentement des communautés d'immigrés de deuxième et troisième génération en Europe. Lorsque ces défis sont abordés de manière distincte, des solutions efficaces commencent à émerger. Beaucoup de choses ont été dites concernant la radicalisation de certains membres de communautés d'ores et déjà installées en Europe, notamment à la suite des attentats du mois de mars à Bruxelles. Ce que beaucoup ont oublié de dire, c'est que les protagonistes étaient Européens. Le fait de répondre à l'agitation et à la frustration de ces communautés à travers le prisme de l'immigration n'aboutira qu'à les marginaliser davantage. Quant au défi des réfugiés, la solution doit débuter par une clarification des responsabilités effectives de l'Europe. Le devoir consistant à apporter une protection à tous ceux qui éprouvent une «peur fondée d'être persécutés» est énoncé dans la Convention des Nations unies sur le statut des réfugiés, et se trouve renforcé par le Traité de Lisbonne. Autrement dit, l'UE est tenue de protéger ceux qui s'exposeraient à un danger imminent en retournant dans leur pays natal, et non de venir en aide à la totalité des individus qui se présentent à ses frontières. Par ailleurs, cette protection n'a pas une vocation permanente. Lorsque le retour au pays ne représente plus un danger, ceux qui n'ont pas obtenu de citoyenneté ou de résidence permanente doivent regagner leur terre natale. Chacun doit comprendre que l'obligation de protéger les personnes ayant fui la persécution a ses limites. Bien entendu, l'Europe ne saurait supporter seule cette charge. Il incombe à l'ensemble de la communauté internationale d'assumer son rôle. En 1979, une conférence internationale a été organisée pour répondre à une crise des réfugiés née de l'achèvement de la guerre du Viêtnam, ainsi que du chaos engendré par le génocide perpétré par les Khmers rouges au Cambodge ; au cours des deux années suivantes, plus de 620 000 réfugiés ont été réinstallés au sein de 20 pays. C'est de ce genre d'action coopérative dont nous avons aujourd'hui cruellement besoin. Tant que le reste de la communauté internationale manquera à ses responsabilités vis-à-vis des réfugiés, il demeurera difficile de convaincre une opinion publique européenne sceptique de le faire. La clarté est tout aussi essentielle à la résolution du problème de l'immigration. L'accueil d'un certain nombre d'immigrants s'inscrit dans l'intérêt de l'Europe. Seulement, c'est à l'Europe que doivent revenir les critères d'admissibilité. Or, ni l'UE dans son ensemble, ni aucun de ses Etats membres ne disposent d'une politique d'immigration cohérente en direction d'un tel objectif. Cette situation doit changer, et il incombe à l'UE de démontrer sa capacité à attirer les talents et la main-d'œuvre nécessaires pour assurer croissance économique et compétitivité. Au-delà de la nécessité d'une politique appropriée à la question des réfugiés et de l'immigration, l'Europe a besoin d'outils de mise en œuvre adaptés. Aucune démarche de communication et d'incitation ne pourra fonctionner en l'absence de frontières sécurisées, ou à défaut d'une application effective des règles sur l'immigration. Certains affirment que la distinction entre réfugiés et immigrants constituerait un prétexte visant à exclure chacun. Ce n'est pas le cas. Une compréhension plus précise des problèmes distincts auxquels l'Europe est confrontée s'avère indispensable à leur résolution. Si nous entendons répondre au mécontentement des communautés marginalisées au sein de l'Europe, il est nécessaire que nous comprenions les facteurs qui sous-tendent cette colère. Si nous entendons honorer nos obligations internationales vis-à-vis des réfugiés, il nous faut savoir quelles sont ces responsabilités. Et si nous souhaitons faire en sorte que l'immigration bénéficie à la fois aux nouveaux arrivants et à leur communauté d'accueil, il nous faut identifier les bienfaits auxquels nous aspirons. A défaut d'une telle clarté, les acteurs populistes, déterminés à nous diviser au moyen d'une propagande xénophobe simpliste, ne cesseront de monter en puissance. A. P. (Traduit de l'anglais par Martin Morel) *Ancienne ministre des Affaires étrangères espagnol et ancienne vice-présidente principale de la Banque mondiale. Membre du Conseil d'Etat espagnol, professeure invitée à l'Université de Georgetown. In project-syndicate.org
