L'objectif recherché à travers cette contribution est d'informer le lecteur sur les étapes d'examen du texte de loi à l'Assemblée nationale et de faire ressortir les incohérences et contradictions enregistrées entre les textes de loi qui régissent l'Assemblée et la pratique législative. L'autre but étant d'espérer que les prochains responsables de l'Assemblée accordent une attention particulière à la mission législative comme l'ont fait les présidents qui ont dirigé l'Assemblée avant la présente législature. La Constitution énonce dans son article 98 : «Le pouvoir législatif est exercé par un Parlement composé de deux chambres : l'Assemblée populaire nationale et le Conseil de la nation. Le Parlement élabore et vote la loi souverainement.» L'article 119 de la Constitution édicte également : «L'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux députés.» Le travail législatif commence au niveau de l'Assemblée populaire nationale par le dépôt d'un projet de loi effectué par le gouvernement ou une proposition de loi initiée par les députés. Dans ce cadre, l'alinéa 3 de l'article 119 de la Constitution stipule : «Les projets de loi sont présentés en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat puis déposés par le Premier ministre sur le bureau de l'Assemblée populaire nationale.» Sur ce point précis, on relève une première contradiction entre la teneur de l'article constitutionnel et la pratique découlant de son application ; en fait, le Premier ministre n'a jamais déposé un projet de loi, mais c'est plutôt le secrétaire général du gouvernement qui s'en charge à sa place et est le signataire de la lettre de dépôt du texte de loi tout en se référant à l'article 119 de la Constitution, alors que l'une des prérogatives du secrétariat général du gouvernement consiste à transmettre le projet de loi à l'Assemblée. Un tel acte de la part de l'exécutif constitue un non-respect de la Constitution d'une part et un manque de considération à l'Assemblée ; je pense qu'il appartient à cette dernière d'agir et d'insister auprès du Premier ministre pour redresser cette situation. Il me semble que cette question a été évoquée lors d'une précédente législature, le gouvernement a été saisi, mais rien n'a changé. Une fois le dépôt du projet de loi effectué, le bureau de l'Assemblée se réunit et décide de la commission compétente à saisir pour l'examen du texte. La commission entame l'examen par l'audition du représentant du gouvernement en charge du secteur sur lequel porte le projet de loi ; le membre du gouvernement expose devant les membres de la commission les motifs et les objectifs du texte et donne réponses et clarifications aux observations et questions des députés formulées lors du débat qui suit son intervention. La commission est également habilitée à entendre tout expert dont la contribution est susceptible d'enrichir le texte ou de l'éclairer dans son examen. Les travaux de la commission donnent lieu à l'élaboration d'un rapport préliminaire dans lequel sont consignées les propositions d'amendement et les recommandations, lequel rapport est distribué à tous les députés et permet au bureau de l'Assemblée de programmer des séances plénières pour son débat. Dans ce cadre, l'article 33 de la loi organique n°99/02 qui fixe l'organisation et le fonctionnement de l'Assemblée populaire nationale et le Conseil de la nation ainsi que les relations fonctionnelles entre les deux Chambres et le gouvernement stipule : «La discussion d'un projet de loi s'engage par l'audition du représentant du gouvernement, du rapporteur de la commission compétente puis les orateurs dans l'ordre de leur inscription préalable… A l'issue des débats, l'Assemblée populaire nationale décide, soit de voter l‘ensemble du texte, soit de le voter article par article, soit de le reporter…» La teneur de cet article est très claire ; elle démontre qu'une partie de la procédure est consacrée au débat de la philosophie générale du texte après sa présentation par le représentant du gouvernement et le rapporteur de la Commission ; ce débat permet aux groupes parlementaires d'exprimer leurs positions vis-à-vis du projet de loi, ensuite intervient le vote des articles après présentation des amendements par leurs auteurs et également présentation de l'avis de la Commission sur ces amendements. Le gouvernement peut à sa demande intervenir sur ces propositions d'amendement. Le contenu dudit article précise qu'il existe un seul rapport présenté en séance plénière et que la procédure énoncée dans la loi organique renseigne que les députés déposent les propositions d'amendement au projet de loi dès sa distribution ; les amendements déclarés recevables sont renvoyés en Commission compétente qui les examine avant d'élaborer son rapport préliminaire. Or, la pratique en cours aujourd'hui me paraît contraire au contenu de l'article susmentionné et l'on observe qu'une séance plénière est consacrée à la discussion du projet de loi durant laquelle interviennent les orateurs inscrits à cet effet et font part de leurs observations qui, souvent, sont d'ordre général et ne portent nullement sur les articles ; le nombre très minime des députés qui interviennent sur le contenu des articles ne déposent pas d'amendements pour enrichir le texte, ce qui n'oblige en rien la Commission compétente à prendre en compte leurs remarques. En suivant cette démarche, il est permis aux députés non membres de la Commission saisie de l'examen du texte de déposer des propositions d'amendement dans un délai de 24 heures, à compter du début de l'examen du texte en séance plénière. A cet effet, nombre de députés initiateurs de propositions d'amendement s'appuient sur le rapport préparé par la Commission et non sur le projet de loi qui leur a été préalablement distribué, et ce, en contradiction avec le contenu de l'article 28 de la loi organique n°99/02 et de l'article 61 du règlement intérieur qui stipulent tous les deux que les amendements sont introduits au projet ou proposition de loi. Cette procédure impose au bureau de renvoyer les amendements déclarés recevables à la Commission compétente qui se réunit de nouveau en présence des délégués des auteurs d'amendements et du représentant du gouvernement pour les examiner et préparer un rapport complémentaire qui sera présenté en séance plénière pour le vote du texte. S'agissant des amendements, il importe d'indiquer que cette question demeure régie par les mêmes conditions définies en 1977 par l'Assemblée du Parti unique et qui requièrent qu'un amendement n'est déclaré recevable que s'il est signé par dix députés. L'Assemblée du Parti unique a disparu, une nouvelle Assemblée plurielle a été installée en 1997 et les mêmes modalités et conditions sont reconduites dans le règlement intérieur en matière de dépôt de propositions d'amendement. A ce sujet, la pratique a démontré que ces modalités et conditions n'arrangent que les formations politiques ayant plus de dix députés à l'Assemblée. Tandis que le parti qui a moins de dix députés se trouve pénalisé et contraint de recourir à d'autres députés pour compléter le nombre de signatures requises pour pouvoir déposer des amendements. A mon avis, cette situation entrave le travail législatif et la pratique démocratique. Par ailleurs, en exigeant la signature de dix députés pour la recevabilité d'un amendement, l'expérience dans le travail législatif nous a démontré que le député initiateur d'une telle proposition d'amendement signe au nom de ses collègues et à leur insu, alors que d'autres députés signent à blanc sur les formulaires d'amendement sans prendre connaissance du contenu proposé ; cette situation a conduit beaucoup de signataires à changer leur position et exigent le retrait de leur signature pour, soit un désaccord sur le contenu de l'amendement, soit sur injonction de leurs formations politiques opposées à cette proposition. Là nous nous interrogeons sur le sort de la proposition d'amendement : demeure- t-elle recevable après avoir perdu une ou plusieurs signatures et continue-t-on à l'examiner ou pas ? Ces incohérences et difficultés que nous avons observées dans ce cadre nous poussent à dire qu'il est nécessaire d'amender le règlement intérieur et de permettre à tout député d'initier des propositions d'amendement et de les défendre lui-même. De cette façon, tous les députés seront égaux devant la loi et dans l'exercice de leur mission législative et d'élaboration de la loi que la Constitution leur a confiée. Toujours à propos des amendements, il est regrettable de noter que la majorité des propositions introduites par les Commissions dans leurs rapports sont des amendements de forme portant essentiellement sur la correction de termes et d'expressions ; la raison étant que la plupart des projets de loi préparés par le gouvernement sont rédigés en langue française, traduits ensuite en langue arabe et déposés en deux langues sur le bureau de l'Assemblée. De ce fait, le rôle des députés se trouve limité à travailler sur un texte traduit et à axer leurs efforts sur la correction des erreurs linguistiques. Il est également regrettable de relever à travers toutes les législatures de l'Assemblée plurielle que les propositions d'amendements introduites par les formations d'opposition sont systématiquement rejetées lors du vote, à l'exception de celles de forme ou relatives à la langue. Mais ce qui est étrange, c'est de voir certains de ces amendements proposés par l'opposition, notamment ceux inhérents aux dispositions fiscales et refusés par les députés, repris par le gouvernement dans les lois de finances comme étant de nouvelles mesures introduites par ce dernier. Concernant les débats en séance plénière, l'on relève la similitude des interventions et la répétition des mêmes idées. A titre d'exemple, si le nombre d'intervenants est de l'ordre de cent orateurs, soixante à soixante-dix pour cent des interventions se ressemblent en particulier lors du débat du plan d'action du gouvernement ou du projet de loi de finance et du budget. En sus des interventions orales, des députés s'inscrivent pour présenter une contribution par écrit, chose qui n'est prévue ni par la loi organique ni par le règlement intérieur d'où la nécessité, à mon avis, de se passer de cette pratique. Il est observé en fait que certains de ces députés qui s'inscrivent pour une contribution par écrit et sont annoncés par le président de séance ne remettent jamais leurs contributions au service de la séance pour être distribuées au gouvernement, à la commission compétente et au service du journal des débats. C'est dans ce cadre que doit intervenir le rôle des groupes parlementaires à l'Assemblée, dont la mission est d'orienter leurs membres, de leur distribuer les rôles, de déterminer le nombre d'orateurs et les secteurs ou les questions sujets à intervention lors du débat et enfin déposer les amendements qui doivent refléter la politique ou le programme du parti. Mais force est de déplorer que peu de groupes parlementaires parmi les six actuellement constitués assument pleinement ce rôle. Si l'on considère ce qui se passe dans les autres Parlements et dans le but d'éviter la programmation de séances plénières ouvertes pendant plusieurs jours, il serait judicieux à mon avis que le bureau après consultation des présidents des groupes parlementaires détermine un volume horaire pour tout projet ou proposition de loi qui sera réparti entre les groupes conformément à leur représentation proportionnelle ; chaque groupe est libre ensuite de faire usage du temps qui lui est attribué en déterminant le nombre de députés à intervenir pour exprimer son point de vue et sa position sur le texte en examen. Ce procédé a été mis en usage à deux reprises lors de la première législature de l'Assemblée plurielle ; il a été abandonné par la suite. Donc, après le rapport préliminaire, intervient le rapport complémentaire dans lequel sont consignés les amendements proposés par les députés non membres de la commission compétente et sa position vis-à-vis de ces amendements ; il est ensuite présenté en séance plénière pour vote du texte de loi. Dans ce contexte, le vote d'un texte de loi n'est valide que si le quorum est atteint, c'est-à-dire la présence de la moitié, plus un des membres de l'Assemblée ; la séance de vote constitue actuellement un véritable calvaire pour les fonctionnaires en charge de la séance. A titre d'exemple, la séance commence toujours avec près de deux heures de retard à cause du quorum. Durant ce retard, les administratifs s'attellent à compter à plusieurs reprises le nombre des députés présents dans l'hémicycle et son pourtour, alors que la salle des séances est dotée d'équipements électroniques installés en 1997 qui permettent en moins d'une minute de donner par voie d'affichage le nombre de présents dans la salle des plénières pour peu que chaque député appuie sur le bouton de présence. Malheureusement, ces équipements n'ont jamais été utilisés malgré les coûts exorbitants de leur installation. Après la séance de vote, le président de l'Assemblée transmet la loi votée au président du Conseil de la nation, lequel l'examine conformément à l'article 120 de la Constitution qui stipule dans son alinéa 3 : «Le Conseil de la nation délibère sur le texte voté par l'Assemblée populaire nationale et l'adopte à la majorité des trois quarts de ses membres.» La lecture de cet alinéa attire notre attention sur le terme «vote» qui constitue un acte qu'entreprend le député pour exprimer sa position et ne représente pas le résultat qu'il donne. Le vote peut être positif comme il peut être négatif, et là nous nous posons la question de savoir quel sera le sort du texte de loi rejeté par l'Assemblée ? Sera-t-il transmis au Conseil de la nation pour examen, sachant que la position du Conseil de la nation peut être contraire à celle des députés en raison de la différence dans les composantes politiques des deux chambres ? A mon avis, il serait plus juste de consacrer le terme «approbation» ou «vote positif» dans l'attente de la révision de la Constitution et des amendements qu'elle apportera en faveur de la consolidation des prérogatives du Conseil de la nation dans l'action législative. Par ailleurs, le même article 120 de la Constitution énonce : «En cas de désaccord entre les deux chambres, une commission paritaire, constituée des membres des deux chambres, se réunit à la demande du Premier ministre pour proposer un texte sur les dispositions objet de désaccord. Ce texte est soumis par le gouvernement à l'adoption des deux Chambres et n'est pas susceptible d'amendement, sauf accord du gouvernement. En cas de persistance du désaccord, ledit texte est retiré ». Ces alinéas précédents indiquent qu'en cas de non-adoption par le Conseil de la nation d'un ou de plusieurs articles du texte voté par l'Assemblée, le Premier ministre convoque une commission paritaire composée de membres des deux chambres pour proposer une nouvelle rédaction ou un nouveau texte pour les dispositions objet de désaccord. Le texte proposé est ensuite présenté par le gouvernement aux deux chambres pour adoption et aucun amendement ne peut être introduit sans l'accord du gouvernement. L'observation à retenir ici est de savoir pourquoi le constitutionaliste a fait usage du terme «adoption», alors que l'Assemblée vote les lois ; cela me paraît en contradiction avec l'alinéa 3 de l'article 120 de la Constitution. Il y a lieu de relever également dans ce cadre une contradiction entre les articles 98 et 120 de la Constitution dans la mesure où le premier énonce un principe selon lequel le Parlement élabore et vote la loi souverainement, alors que le deuxième subordonne l'introduction de tout amendement à l'accord du gouvernement. Donc où est cette souveraineté si les députés ne disposent pas du droit d'amender qu'après accord du gouvernement ? L'autre ambiguïté contenue dans l'article 120 de la Constitution concerne le retrait du texte en cas de persistance du désaccord ; l'on comprend que c'est le gouvernement qui dispose de la prérogative de retirer le projet de loi (article 96 de la loi organique n°99/02). Mais qui détient cette prérogative lorsqu'il s'agit d'une proposition de loi initiée par les députés ? Dans plusieurs institutions législatives, le retrait d'une proposition de loi est du ressort des présidents des deux Chambres, alors que chez nous, la question demeure sans réponse et sujette à toutes les interprétations. Dans ce contexte, et en application des dispositions de l'article 119 de la Constitution, des députés ont initié des propositions de lois lesquelles ont été communiquées au bureau de l'Assemblée pour examen au plan de la forme. L'alinéa 2 de l'article 119 de la Constitution énonce :«Les propositions de loi, pour être recevables, sont déposées par vingt députés.» Ceci signifie à mon avis que les propositions de lois, dès qu'elles réunissent les conditions de forme, sont renvoyées devant les commissions compétentes pour examen et présentation en séances plénières, contrairement aux projets de loi qui sont présentés en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat puis déposés sur le bureau de l'Assemblée tel que stipulé dans l'alinéa 3 du même article de la Constitution. Mais dans l'intention de limiter ou restreindre cette initiative et cette souveraineté dans l'élaboration de la loi, la loi organique n°99/02 a édicté dans son article 25 ce qui suit : «La proposition de loi, qui a été acceptée, conformément aux dispositions de l'article 23 ci-dessus, est communiquée sans délai au gouvernement. Le gouvernement fait part de son avis au bureau de l'Assemblée populaire nationale, dans un délai ne pouvant excéder deux mois. Lorsque le gouvernement n'a pas formulé d'avis à l'expiration du délai de deux mois, la proposition de loi est renvoyée par le président de l'Assemblée populaire nationale pour examen devant la commission compétente…» Soumettre la proposition de loi à l'avis du gouvernement ne constitue pas à mon avis un problème étant donné que le gouvernement émet un avis et non une décision de rejet ou une approbation. Mais ce qui est regrettable, c'est de voir ces propositions de lois rangées dans les tiroirs de l'Assemblée pour une longue durée sans qu'elles soient renvoyées devant les Commissions compétentes pour examen. A titre d'exemple, la présente législature, qui a débuté en 2012, a vu le dépôt de seize propositions de lois ; aucune n'a été transmise à une Commission pour examen décourageant ainsi les députés à poursuivre leurs efforts dans l'initiative des lois. Par ailleurs, le règlement intérieur de l'Assemblée stipule dans son article 80 : «L'Assemblée populaire nationale jouit de l'autonomie financière. Le projet de budget de l'Assemblée est adopté par son bureau et transmis à la commission des finances et du budget qui émet son avis dans les dix jours suivant la saisine sous réserve des dispositions des articles 14 et 16 du présent règlement intérieur. Le projet de budget, éventuellement remanié en fonction de l'avis de la commission des finances et du budget, est communiqué au gouvernement pour être intégré au projet de loi de finances. Sous réserve des dispositions de l'article 103 de la loi organique fixant l'organisation et le fonctionnement de l'Assemblée populaire nationale et du Conseil de la Nation ainsi que les relations fonctionnelles entre les chambres du Parlement et le Gouvernement, le budget est arrêté par l'Assemblée dans le cadre de la loi de finances ». L'observation que l'on peut faire au sujet de cet article est la non organisation par l'Assemblée d'un débat général sur son propre budget alors que tout le budget de l'Etat y est débattu par les députés. De plus, le budget de l'Assemblée n'est pas distribué aux députés à l'exception des membres de la Commission des finances et du budget. Il importe de signaler que les membres du Conseil national de Transition (1994/1997) qui n'étaient pas élus mais désignés, discutaient et débattaient du budget de leur Conseil en séances plénières et élisaient chaque année une commission de vérification des comptes dont le rapport était également présenté et débattu en plénière. D'autre part, l'article 16 du Règlement intérieur de l'Assemblée stipule que les questeurs qui sont membres du Bureau élaborent un rapport annuel sur l'exécution du budget de l'Assemblée et le communiquent obligatoirement aux députés. Ceci n'a jamais été le cas durant la présente législature alors que ce rapport représente un meilleur procédé de transparence dans la gestion des fonds qui sont alloués à l'Assemblée. Hélas, les députés se trouvent ainsi privés d'informations sur des matières les concernant directement alors qu'ils discutent et débattent de l'exécution du budget de l'Etat à travers le projet de loi portant règlement budgétaire. Par ailleurs, la Constitution édicte dans son article 113 : «La législature débute de plein droit le dixième jour suivant la date d'élection de l'Assemblée populaire nationale, sous la présidence de son doyen d'âge assisté des deux députés les plus jeunes.» C'est effectivement le cas. Mais force est de constater que cela n'a pas été sans provoquer de nombreux problèmes et situations délicates dans la mesure où plusieurs députés ont siégé à l'Assemblée, pris part aux séances d'installation et à la désignation du Président puis sont informés à la surprise générale qu'ils ne sont pas élus et que les sièges reviennent à d'autres élus. On peut imaginer le choc que reçoit le député en question dû à une telle situation. Cette situation peut s'expliquer par le fait que la législature commence durant la période ou le Conseil constitutionnel est en phase d'examen des recours qui lui sont présentés. Ne serait il pas juste que la législature débute une fois le Conseil constitutionnel termine la considération des recours et proclame les résultats définitifs des élections législatives ? L'autre question afférente au début de la législature et qui me parait illogique consiste en le fait que les députés valident eux-mêmes leur mandat conformément aux dispositions de l'article 104 de la Constitution qui stipulent : « La validation des mandats des députés et celle des membres du Conseil de la Nation relève de la compétence respective de chacune des deux chambres ». L'on ignore les arguments qui ont conduit le constitutionnaliste à prévoir une telle disposition permettant aux députés de valider leurs mandats eux-mêmes, mais franchement et sincèrement il est difficile d'admettre cela et l'on pense que la proclamation par le Conseil constitutionnel des résultats définitifs après considération des recours constitue une validation des mandats. D'autres lacunes sont à enregistrer dans le Règlement intérieur ; il ne prévoit nullement la possibilité pour l'Assemblée d'organiser des séances spéciales pour débattre des questions d'importance nationale ou d'intérêt international… A titre d'exemple, l'Assemblée prend part aux réunions et conférences d'unions parlementaires arabe, africaine, méditerranéenne et internationale, mais les résultats de cette participation ne sont jamais communiqués aux députés ni présentés en séances plénières. Cette situation ne permet pas aux différentes délégations parlementaires d'être sur la même ligne et disposer des mêmes informations et positions en matière de diplomatie parlementaire. En principe, les résultats des missions et de la participation aux réunions internationales devraient être exposés en séance plénière dans le but de permettre aux députés d'avoir les mêmes informations et la même vision, car il s'agit de la politique étrangère du pays. De plus, l'organisation de telles séances spéciales constitue pour les députés une opportunité d'exprimer leurs positions, voire celle de l'Assemblée vis-à-vis de questions d'actualité comme le gaz de schiste, la chute des prix du pétrole et leurs incidences sur l'économie nationale… Parmi les attributions du Bureau de l'Assemblée, l'article 14 du règlement intérieur stipule :«…Présente un bilan annuel sur son activité et le diffuse aux députés.» L'on comprend de cette disposition que le Bureau présente son bilan en séance plénière laquelle peut être qualifiée de séance spéciale que l'Assemblée est en mesure d'organiser. Malheureusement, le bureau de l'Assemblée n'a pas durant cette législature, rendu compte de son bilan ni l'avoir diffusé aux députés lesquels sont en droit de l'exiger du Bureau qui est comptable devant ceux qui ont approuvé sa composition. Toujours dans ce contexte, les députés s'interrogent et n'arrivent pas à comprendre pourquoi les ordres du jour des réunions du Bureau et les décisions qui en découlent ne sont ni communiqués à l'ensemble des membres de l'Assemblée ni affichés pour information. Sur un autre plan, l'Assemblée continue à être régie par un Règlement intérieur confectionné pour 389 députés alors que ce nombre est passé à 462 membres depuis 2012. Cette augmentation impose la révision du Règlement intérieur notamment l'article 34 qui stipule : «La commission des finances et du budget comprend trente à cinquante membres au plus. Les autres commissions permanentes, comprennent quant à elles, entre vingt et trente membres au plus.» Cette répartition mentionnée par l'article 34 a été opérée sur la base du nombre de 389 députés ; actuellement chaque commission comprend trente-six membres, tandis que la commission des finances comprend cinquante sept membres au plus. Par ailleurs, les alinéas 2 et 3 de l'article 47 du Règlement intérieur énoncent : «Les bandes sonores sont conservées au niveau de la commission compétente. Elles ne peuvent être exploitées que sur autorisation du président de la commission.» Ces dispositions ne sont nullement justifiées et devraient être supprimées lors de la révision de ce règlement car ni la loi organique ni ledit règlement intérieur ne prévoient une quelconque confidentialité des travaux des commissions permanentes. La confidentialité s'applique aux commissions d'enquête. En conclusion, j'estime qu'il y a nécessité d'initier des amendements à la loi organique n°99/02 et au règlement intérieur pour un meilleur fonctionnement de l'Assemblée et surtout de les adapter au texte fondamental qu'est la Constitution. Il est anormal voire grave que la loi organique n°99/02 et le règlement intérieur de l'Assemblée demeurent inchangés et non adaptés à la Constitution qui elle a été révisée en 2008.
