Comment la mise en œuvre du régime disciplinaire des magistrats de la Cour des comptes a contribué au blocage de son fonctionnement

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Par Mohamed Benkraouda
Magistrat (Association des anciens magistrats de la Cour des comptes)
Par l'examen de ce sujet, notre objectif n'est pas d'en faire une présentation didactique, car pour cela il suffit de lire la loi qui régit ce domaine et le statut de ce corps pour se faire une idée, notre but est de contribuer à un débat qui divise la Cour des comptes depuis des années, mais dont l'intensité a augmenté ces derniers temps faute d'un arbitrage crédible. Il est en réalité un conflit d'autorité entre l'administration de la Cour des comptes et le corps des magistrats, la première veut soumettre les seconds et ces derniers veulent avoir leur indépendance vis-à-vis de la première.
Ce sujet est important, dans la mesure où en plus de la division qu'il engendre au sein de l'institution, au lieu d'une complémentarité, crée un climat psychologique néfaste qui a un impact direct sur l'activité de la Cour des comptes et constitue actuellement une cause de blocage de son fonctionnement et le peu de rendement qui est produit pourrait être de meilleure qualité si ce n'est ce faux problème. L'administration, par le privilège qu'elle a de tenir les cordons de la bourse, met en œuvre immédiatement ces décisions, et dans les rangs d'en face, les magistrats se contentent de contester, quand ils le font, mais entre-temps ils sont envahis par le sentiment de désintéressement, alors qu'ils sont chargés d'assurer sa principale activité.
Ce conflit entre l'administration et le corps des magistrats touche plusieurs aspects (promotion, formation, etc.) de la carrière des magistrats que cette dernière veut à tout prix contrôler et qu'elle contrôle actuellement tout en ne sachant pas pourquoi la première veut avoir un ascendant sur les seconds, car les domaines d'intervention sont totalement différents.
Le sujet est vaste et pour mieux illustrer cette dichotomie dans notre présente étude, nous nous limiterons au régime disciplinaire du magistrat en présentant la problématique avec tous ses éléments de débat.
I – PRéSENTATION DES éLéMENTS DU DéBAT
Pour mieux cerner ces éléments, nous allons prendre un cas qui survient régulièrement : un magistrat a fait l'objet d'une décision de retenue sur son salaire sur la base d'un rapport fait par le chargé de la structure administrative au niveau d'une chambre territoriale.
Cette décision est signée par le directeur de l'administration et des moyens (DAM). Le magistrat a contesté cette décision en invoquant les motifs suivants :
1- L'action disciplinaire des magistrats relève du président de la Cour des comptes en vertu de l'article 80 de l'ordonnance n° 95-23.
2- Les tâches des services administratifs ne sont pas encore fixées par un arrêté du président de la Cour des comptes conformément à l'article 32 du décret présidentiel n° 95.377
Le directeur de l'administration et des moyens dans sa réponse au magistrat justifie son action en invoquant les motifs suivants :
1- La décision entre dans mes attributions conformément aux lois et règlements qui régissent la gestion des personnels et l'exécution des dépenses publiques.
2- La retenue sur salaire ne constitue pas une sanction disciplinaire au sens de l'article 80 de l'ordonnance 95-23, mais représente la partie non servie de la rémunération pour absence de service fait. Le DAM précise que ni le statut des magistrats ni les autres textes règlementaires du travail ne prévoient de dispositions particulières en matière d'absence des magistrats de la Cour des comptes.
3- Le DAM précise que tout en considérant que la retenue sur salaire pour absence n'est pas une sanction, il dispose du droit de sanctionner en vertu d'une décision qui le désigne comme représentant du président de la Cour de comptes auprès du Conseil des magistrats.
4- L'article 41 de la loi n° 95-20 et l'article 44 du décret présidentiel n° 95-377 permet au président de la Cour des comptes de déléguer ses pouvoirs, à l'exception de ceux liés à l'activité juridictionnelle.
5- L'article 35 de la loi n° 95-20 attribue la gestion des personnels aux services administratifs et n'a fait aucune distinction.
Le magistrat concerné a saisi le Conseil des magistrats qui a examiné sa requête et on relève que dans sa composition, le DAM ne figure pas et il n'est même pas fait mention de son absence, ce qui pose des interrogations sur sa désignation en tant que représentant du président dans ce Conseil et voici la décision prise quant au recours fait par ce magistrat :
Le recours est rejeté dans son fond car la retenue de salaire a été faite sur la base de l'article 80 de l'ordonnance n° 95-23 et que l'absence de l'arrêté qui définit les tâches des services administratifs n'empêche pas cette dernière d'exercer ses attributions définies dans l'article 35 de la loi n° 95-20. Ce qui constitue une reprise des arguments du DAM.
Le Conseil des magistrats ajoute deux autres motifs étranges pour justifier l'action du DAM, à savoir :
L'absence d'une autorisation de sortie du responsable hiérarchique, conjuguée avec l'article 72 de la loi n° 78-05 portant statut général du travailleur (SGT) qui a posé le principe de la non-rémunération sans contrepartie de travail justifiant cette retenue d'après le Conseil. Mais ce dernier oublie de faire référence à l'article 73 du même texte qui considère que la retenue sur salaire est une sanction.
Toutefois, il est regrettable que ce débat n'ait pas été porté devant le Conseil d'Etat, car on aurait abouti à une décision applicable en la matière et qui aurait conforté les deux parties dans leurs positions, car chaque partie aura à se soumettre à la loi et non pas à l'autre partie.
II – ANALYSE DES éLéMENTS DU DéBAT
Tout bon procès commence par l'examen des éléments de l'accusation, à savoir ceux du directeur de l'administration et des moyens, toujours en poste actuellement en qualité de secrétaire général.
1- En ce qui concerne l'argument qui soutient que la décision entre dans mes attributions conformément aux lois et règlements qui régissent la gestion des personnels et l'exécution des dépenses publiques.
Il faut signaler en premier lieu qu'au moment où cette décision a été signée, son
signataire n'était pas ordonnateur, mais juste délégataire de signature de l'ordonnateur, qui était le secrétaire général en ce temps-là et il existe une grande différence entre le délégataire de signature, qui doit se limiter à signer les actes quotidiens de gestion, et l'ordonnateur lui-même, qui garde l'exercice de ses pouvoirs.
On remarque également que le directeur de l'administration et des moyens s'attribue le pouvoir de retenue sur salaire en vertu des lois et règlements, mais il ne précise aucun texte et pour une juridiction, et de surcroît un ancien magistrat, cela devient une lacune substantielle.
L'examen des cinq (5) textes qui se rapportent aux attributions et à la comptabilité de l'ordonnateur ne donnent pas le pouvoir de retenue à l'ordonnateur sur les salaires des fonctionnaires et par conséquent un pareil argument reste une simple affirmation de son auteur dénuée de tout fondement légal.
2- En ce qui concerne l'argument que la retenue sur salaire ne constitue pas une sanction disciplinaire au sens de l'article 80 de l'ordonnance 95-23 mais représente la partie non servie de la rémunération pour absence de service fait, le DAM précise que ni le statut des magistrats ni les autres textes règlementaires du travail ne prévoient de dispositions particulières en matière d'absence des magistrats de la Cour des comptes.
Cet argument comporte en lui-même une contradiction, puisque son auteur affirme, d'une part, que ni le statut des magistrats ni les autres textes règlementaires du travail ne prévoient de dispositions particulières en matière d'absence des magistrats de la Cour des comptes, et que, d'autre part, il s'érige en législateur et décide de lui-même de combler cette «lacune» en se basant sur la notion de service fait.
La notion de service fait doit reposer sur un justificatif légal, qui prévoit que le paiement ne peut se faire qu'après exécution de ce service et la notion de service est liée à des conventions conformes au code des marchés publics où une partie doit faire quelque chose ou livrer quelque chose contre paiement par l'administration et le constat de l'exécution par le service concerné s'appelle «service fait» afin de permettre à l'ordonnateur d'engager et d'ordonnancer la dépense conformément à l'achat fait en vertu du code des marchés.
En matière d'emploi et de paiement de salaire, la notion de service exige elle aussi une réglementation et donc l'existence d'un fondement légal. La manipulation du salaire d'un travailleur ou d'un fonctionnaire doit être prévue expressément par un texte. L'attribution d'un salaire à un fonctionnaire et sa consistance est entièrement prévue par la réglementation. Toutes les rubriques du relevé de la rémunération sont prévues par une réglementation, voir le cas des retenues fiscales et sociales, aussi on ne peut ajouter une retenue de salaire pour motif d'absence que si les statuts du fonctionnaire concerné prévoient cette retenue.
La preuve, la loi n° 90-11 qui régit les relations de travail dans le secteur économique prévoit expressément la retenue sur salaire en cas d'absence. Le statut de la Fonction publique porté par l'ordonnance n° 06-03 régit lui aussi les absences d'une façon précise et prévoit la retenue sur salaire en cas d'absence.
Dans les deux lois, le législateur a exclu les magistrats de son champ d'application et il a prévu un texte particulier qui les régit et dans leur statut il n'a pas prévu les cas d'absence parce que ses conditions de travail sont particulières. Si le législateur n'a pas prévu de soumettre le magistrat aux situations d'absence et puisque c'est lui qui a élaboré les lois n° 90-11 et n° 06-03 qui régissent les absences pour les autres corps, cela prouve qu'il l'a fait volontairement, car il est conscient de l'importance du rôle du magistrat dans la société dont l'accomplissement nécessite une indépendance et que surtout il sait que son travail ne consiste pas en une présence dans le bureau mais en une activité d'investigation qui suppose des déplacements continuels. En conséquence, on ne comprend pas pourquoi le DAM de la Cour des comptes se donne autant de mal pour aller à l'encontre de la volonté du législateur.
Dans cet argument, on retiendra que le DAM soutient que la retenue sur salaire ne constitue pas une sanction au sens de l'article 80 de la loi n° 95-23 (statut du magistrat), mais une absence de service fait. On a démontré que la notion de service fait ne concerne pas la rémunération du magistrat en vertu de son statut même et par conséquent dire que la retenue de salaire n'est pas une sanction reste une déclaration sans aucun fondement dans la mesure où l'article 80 lui-même retient comme sanction du 2e degré sous la qualification de «la privation de tout ou une partie du traitement...».
3- Concernant l'argument que tout en considérant que la retenue sur salaire pour absence n'est pas une sanction, il dispose du droit de sanctionner en vertu d'une décision qui le désigne comme représentant du président de la Cour de comptes auprès du Conseil des magistrats.
L'occasion ne nous a pas été donnée de voir cette décision qui aurait dû faire l'objet d'une communication à toutes les structures de la Cour des comptes. Toutefois, l'interprétation donnée par le DAM est tellement étonnante venant de la part d'un responsable à un pareil niveau et dans une institution d'une pareille importance qu'il est devenu nécessaire de reprendre l'article 80 intégralement. «L'action disciplinaire est exercée par le président de la Cour des comptes ou son représentant qu'il désigne auprès du Conseil des magistrats de la Cour des comptes siégeant en matière disciplinaire».
En principe, cela devrait se passer de tout commentaire et la comparaison entre le contenu de cet article et l'argument avancé par le DAM permet à tout individu sain d'esprit de comprendre, d'une part, l'absurdité d'un pareil argument, mais surtout de mesurer la situation catastrophique dans laquelle se trouvent les ressources humaines de la Cour des comptes.
Pour revenir à cet article, son contenu est clair, il permet au président de désigner son représentant au conseil lorsqu'il siège en matière disciplinaire, mais il ne donne pas pouvoir à ce représentant d'exercer unilatéralement l'action disciplinaire en dehors de toute procédure légale, parce que si c'était le cas, on ne comprend pas pourquoi le législateur a créé ce Conseil.
III – La position du Conseil des magistrats
Dans cette affaire, le Conseil qui a été présidé par le président de la Cour des comptes lui-même et où étaient présents Messieurs le vice-président, le censeur général, le secrétaire général, deux présidents de chambre, deux conseillers et deux auditeurs ont rejeté le recours en reprenant les arguments du DAM en ce qui concerne l'article 80 de l'ordonnance n° 95-23.
Mais ce qui devient étrange, c'est que ce conseil a ajouté deux autres arguments bizarres pour justifier l'action du DAM, à savoir :
L'absence d'une autorisation de sortie du responsable hiérarchique et l'article 72 de la loi n° 78-05 portant Statut général du travailleur (SGT) qui a posé le principe de la non-rémunération sans contrepartie de travail.
1- Concernant l'absence d'une autorisation de sortie du responsable hiérarchique
Ceci veut dire tout simplement que si ce magistrat avait été autorisé par son président de chambre, le service non fait va être considéré comme fait. Donc, d'une part, le DAM considère qu'il a appliqué une disposition réglementaire sans la citer et sans la justifier, et un Conseil qui précise que cette disposition ne doit avoir aucune valeur si ce magistrat avait été autorisé par son chef. On baigne dans la contradiction totale et tout autre commentaire serait superflu.
2- Concernant la référence à l'article 72 du SGT
Il faut signaler que ce type de situation se déroule régulièrement et actuellement, mais pour les faits objet de notre étude, ils ont eu lieu en 2004 et notre éminent Conseil a fait référence à l'article 72 de la loi n° 78-05 portant SGT, alors que non seulement ce n'est pas la loi n° 78-05, mais la loi n° 78-12, mais c'est aussi une loi qui a été abrogée expressément par la loi n° 90-11 dans son article 157, donc depuis 14 ans. On constate que ce n'est pas facile d'évoluer avec les textes. Ajoutons à cela que le SGT n'a jamais été appliqué aux magistrats, car ils ont toujours eu leur statut particulier qui n'a à aucun moment visé ce texte. Devant pareils agissements, la raison se perd, le regard scrute l'inconnu, l'esprit se vide pour ne pas sombrer dans la folie, mais il comprend pourquoi on est sous-développés et c'est déjà une bonne chose que de comprendre son malheur.
IV - La notion de personnel dans les textes qui régissent la Cour des comptes
Le DAM se base sur l'article 35 de la loi n° 95-20 pour dire que la gestion des magistrats relève de sa direction ou de l'administration d'une façon générale, mais le fondement de cette affirmation, s'il existe, ne peut se trouver que dans les textes.
L'article 36 de la loi n° 95-20 précise que le secrétaire général (qui est l'ordonnateur) anime, suit et coordonne les activités des départements techniques et des services administratifs sous l'autorité du président de la cour. L'article 38 cite les différents grades des magistrats, et dans l'article 39 il est précisé que leurs droits et obligations seront fixés dans leur statut. L'article 40 ajoute que la Cour des comptes comprend également des personnels nécessaires au fonctionnement du greffe, du département technique et des services administratifs.
Donc, il ressort clairement que de ces dispositions le législateur n'inclut pas les magistrats dans la notion de personnel. L'article 34 de la même loi consacre la notion de personnel aux administratifs et techniques. Le chapitre III de la loi n° 95-20 est intitulé «Pouvoirs et rôle des magistrats de la Cour des comptes» ; le point 7 de l'article 41 de ce chapitre précise que la gestion de la carrière des magistrats et du personnel relève du président de la cour.
Le point 8 du même article est encore plus précis, dans la mesure où il considère comme personnel celui dont le mode d'affectation n'est pas prévu, ce qui exclut les magistrats, puisque leur mode de nomination est connu et c'est le décret présidentiel. De ces dispositions, il apparaît encore que la Cour des comptes est constituée de magistrats et de personnel.
L'article 26 du décret présidentiel n° 95-377 portant règlement intérieur de la Cour des comptes donne à l'administration une mission de logistique au service du contrôle, et par conséquent quand le DAM se base sur l'article 35 de la loi n° 95-20 pour s'attribuer un pouvoir sur les magistrats, il est en dehors de la loi, car un pouvoir pareil n'a aucun fondement du moment que les dispositions sus-énumérées définissent la notion de personnel, comme le personnel administratif pas plus et il est normal qu'il ait une autorité sur ce personnel pour pouvoir accomplir efficacement sa mission de soutien au contrôle, les magistrats sont en dehors de ce personnel car la gestion de leur carrière relève de la fonction du président de la cour, qui est censé être magistrat en exercice comme eux, assisté du Conseil des magistrats de la Cour des comptes.
V – La discipline des magistrats relève de la fonction du président de la cour
Cette relation est apparente dans les dispositions suivantes. L'article 15 du règlement intérieur met à la charge du président de chambre le pouvoir de répartir les travaux, de veiller à leur bonne exécution et de s'assurer de la bonne application de la réglementation au sein de sa chambre, comme il doit veiller à l'utilisation rationnelle des ressources mises à la disposition de la chambre.En plus, la magistrature ne peut relever de l'administration, car cette dernière est le pouvoir exécutif et la magistrature relève du pouvoir judiciaire et c'est ce dernier qui est chargé de contrôler le premier et non le second et pareil agissement est une atteinte à la séparation des pouvoirs prévus par la Constitution.
VI – Les conditions de travail du magistrat de la Cour des comptes
La fonction du magistrat doit être appréciée socialement et professionnellement. Sur le plan social, il est une personne chargée de rendre justice dans une société, c'est donc une position d'arbitre que la loi donne à cette fonction, et par contre pour que cette mission soit accomplie noblement, cette fonction doit garder sa stature et sa légitimité sociale afin de perdre tout crédit et éviter toute action de pression et de diminution de sa valeur.
Le législateur a été conscient de cela en prévoyant cette protection particulière au magistrat dans les articles 08 et 09 de son statut. Les pays développés ont compris l'importance de cette fonction et pour cette raison ils lui ont donné toute la valeur qu'elle doit avoir, contrairement aux pays qui veulent se maintenir dans le sous-développement, ils l'ont toujours maintenue dans la dépendance matérielle et hiérarchique. Professionnellement, le magistrat en général et celui de la Cour des comptes en particulier exerce une mission de contrôle qui s'effectue dans la plupart des cas à l'extérieur et rarement au siège de l'institution, si ce n'est pour rédiger le rapport.
Leur seule limite est d'accomplir les travaux qui leur sont impartis dans les délais qui leur sont fixés, comme le prévoit l'article 46 de la loi n° 95-20
Le secret du déplacement du magistrat est un impératif car la loi lui donne le pouvoir de faire un contrôle inopiné, la nécessité de se déplacer pour avoir une information car il est en instruction pratiquement permanente. Tout cela exige sa totale indépendance et liberté de mouvement pour accomplir sa mission en toute sérénité.
Ce magistrat devant lequel les responsables sont déliés de tout secret professionnel et de toute obligation hiérarchique, ce magistrat qui peut requérir la communication de n'importe quel document, ce magistrat qui a pouvoir d'entendre tout responsable, ce magistrat qui peut chapeauter des spécialistes et des experts , ce magistrat qui est habilité à prendre toutes les dispositions nécessaires pour préserver le secret de documents dont la divulgation peut porter atteinte à la défense nationale ou à l'économie nationale.
Ce magistrat qui a pouvoir de requérir la force publique dans le cadre de sa mission, ce magistrat qui est chargé d'élaborer le rapport annuel au président de la République, ce magistrat qui est chargé d'élaborer l'avant-projet de règlement budgétaire pour le compte du Parlement, ce magistrat qui est nommé par décret présidentiel, ce magistrat qui prête serment en audience solennelle devant les chambres réunies, ce magistrat que la loi protège par l'inamovibilité, ce magistrat qui bénéficie du privilège de juridiction se retrouve placé sous la surveillance d'un agent de sécurité dont l'observation entraînera une retenue sur son salaire le mettant sous pression alors que la loi vise à lui garantir une indépendance et une liberté de jugement. La mise en œuvre de toutes ces attributions ne peut se faire tant que cette pression est exercée quotidiennement sur le magistrat et la Cour des comptes ne continuera à exister que formellement.
L'histoire retiendra que ceux qui ont mis la magistrature de la Cour des comptes dans cette situation ont porté préjudice au peuple algérien en étouffant son aspiration à un contrôle des deniers publics, violé le statut des magistrats, enfreint la déclaration de Lima qui est un traité international signé par toutes les nations du monde et à laquelle l'Algérie est partie prenante, mais pire encore, pareils agissements rendent impossible toute initiative et l'absence d'initiative professionnelle est la meilleure voie pour maintenir un pays dans le sous-développement.