توظيف خارج القانون وضعف في التحصيل الضريبي

"المساء" تنشر تقرير مجلس المحاسبة حول تسوية ميزانية 2020

❊ إعادة تقييم المشاريع المتأخرة يكبّد الخزينة خسائر معتبرة
❊ توصيات بالانتقال من الدعم المعمّم إلى الموجه
❊ تأخر رقمنة الإدارة و32 مهرجانا خارج دفتر الشروط
انتقد مجلس المحاسبة في تقريره التقييمي لتسوية ميزانية 2020، لجوء الإدارة المركزية ومنها الوزارات، لتوظيف المستخدمين بشكل مخالف للقانون الأساسي للوظيفة العمومية، بغية سدّ النقص في تعداد المستخدمين التابعين للمؤسسات تحت الوصاية وخاصة المتقاعدين. وكشفت تحقيقات مجلس المحاسبة، وجود نقائص فيما يتعلق بتسجيل وبرمجة عمليات التجهيز، حيث لا يخضع لتحديد مسبق للاحتياجات وتقييم مالي دقيق وكذا لدراسات ناضجة تسمح بإطلاق المشاريع الاستثمارية في أفضل الشروط مقارنة بالتكاليف والآجال، ما أثر على إنجازها وإعادة تقييم رخص البرامج، بالإضافة إلى تجميد عديد المشاريع الاستثمارية أو التخلي عنها.
أغلبية التحصيلات مصدرها الأجور
سجل التقرير التقييمي لمجلس المحاسبة حول المشروع التمهيدي لقانون تسوية الميزانية لسنة 2020، هيمنة التحصيلات وبشكل متكرر عن طريق الاقتطاع من المصدر ونظام الدفع التلقائي، حيث تمثل على سبيل المثال، الضريبة على الدخل الإجمالي للرواتب مبلغا قدره 785,797 مليار دينار من مجموع 867,204 مليار دينار من إيرادات هذه الفئة الضريبية.
ولاحظ المجلس في التقرير الذي تحوز "المساء" نسخة منه افتقار التقديرات إلى الدقة والتحكم على مستوى بعض الأصناف الضريبية، أسفرت عن نواقص في قيم معتبرة، كما هو عليه الحال بالنسبة لحاصل الضرائب على الدخل الإجمالي، (– 35,09 % ما يعادل مبلغ 44 مليار دينار) ، حاصل الضرائب على أرباح الشركات ( – 19,72 % ما يعادل 79,68 مليار دينار)، حواصل الطابع والتسجيل (–15,63% ما يعادل 13,43 مليار دينار) وحواصل الضرائب غير مباشرة (-78,24 % ما يعادل – 22,27 مليار دينار).
وأشار التقرير كذلك إلى أن الإيرادات المتأتية من بعض الضرائب، لاتزال دون المستوى، مثلما هو الحال للضريبة على أرباح الشركات، الإيرادات العادية، والضرائب على الثروة، وهو ما يؤثر على مبدأ العدالة الضريبية. وأرجع المجلس السبب إلى الصعوبات التي تواجهها مصالح الوعاء الضريبي في تحديد المادة الخاضعة للضريبة، كنتيجة لنقص التعداد الدوري للخاضعين، وانتشار ظاهرتي التهرب والغش الضريبيين وعدم التوسع في عمليات الرقابة. وأضاف المجلس أنه بالرغم من انخفاض مبلغ النفقة الجبائية من 431,051 مليار دينار سنة 2019 إلى 375,793 مليار دينار سنة 2020، إلا أنه يبقى أن إدارة الضرائب لا تقوم بتقييم آثار هذه الامتيازات الجبائية على الاقتصاد، لاسيما في مجال مساهمتها في تطوّر القيمة المضافة وخلق مناصب الشغل.
تحصيل ضريبي ضعيف وهيمنة إدارية
قدّر المجلس أن تحصيل الحقوق الضريبية يبقى ضعيفا، ما يحرم الخزينة من موارد إضافية، إذا ازداد باقي التحصيل والذي بلغ عند نهاية 2020 على مستوى مديريات الضرائب والمديرية كبريات المؤسسات 13.838,57 مليار دينار (مقابل 13.813,47 مليار دينار سنة 2019) منها مبلغ 5.821,133 دينار متعلق بالديون الجبائية، كما طغى على عمل مصالح التحصيل الأساليب الإدارية وإجراءات البيع والغلق المؤقت والحجز، التي تمثل 1,88% من المبلغ المحصل في جداول التحصيل.
ارتفاع مستمر في نفقات المستخدمين
انتقد التقرير استمرار بعض النفقات المهيمنة، مسجلا في المرتبة الأولى، ارتفاع نفقات المستخدمين، بمعدل 1,12% مقارنة بسنة 2019 و4,98% بالمقارنة مع سنة 2018. بما يمثل معدل 51,34% من مجموع نفقات التسيير (50,34% سنة 2019) تليها التدخلات العمومية بمعدل 29,11%، مقابل 30,90% في سنة 2019. وبعد أن أرجع الارتفاع في عدد المناصب، إلى عمليات الإدماج المهني والتوظيف، لا سيما في قطاعات الداخلية والتربية والصحة، سجل المجلس وجود مناصب شاغرة على مستوى المناصب العليا والأسلاك الخصوصية والتي تؤثر على مستوى تأطير المصالح، في مجالات التخطيط والتوجيه والبرمجة. وأشارت الوثيقة إلى ارتفاع في التحويلات الاجتماعية، بمعدل 1,72% مقارنة ب 2019، ليصل المبلغ
الإجمالي المدرج في الميزانية إلى 1.827,762 مليار دينار (+ 30,911 مليار دينار) ما يعادل 9,94% من الناتج الداخلي الخام. ويفسر هذا الارتفاع من جهة، بالنفقات المنجزة من الحكومة للاحتواء الآثار السلبية على الأنشطة الاقتصادية والأسر والناجمة عن إجراءات الحجر المتخذة لمواجهة انتشار جائحة كوفيد -19. ومن جهة أخرى، بتعميم الدعم، في انتظار تطبيق سياسة الدعم الموجه.
ونصّ تقرير قانون المالية لوزارة المالية لسنة 2020، إلى أن مبلغ هذا الدعم بلغ 1.847,516 مليار دينار، أي 9,68% من الناتج الداخلي الخام، و25,06% من الميزانية العامة للدولة، بارتفاع نسبته %1,14 مقارنة بسنة 2019. ونبّه المجلس إلى أن هذه النفقات لا يمكن مواصلة التكفل بها نظرا للصعوبة في التغطية المالية أمام وضع اقتصادي أكثر هشاشة، بسبب انهيار أسعار النفط وندرة في مصادر التمويل.
وتبين عملية تنفيذ نفقات التجهيز حسب قطاع النشاط، عن مستوى استيعاب معتبر لاعتمادات الدفع المعبأة، بمعدل إنجاز قدره 90,16%، غير أن هذا المعدل لا يعكس حسب المجلس، المستوى الحقيقي لتنفيذ المشاريع، لأن النفقات المسجلة تشمل بنسبة كبيرة الإعانات الممنوحة للمؤسسات والمرافق العمومية المكلفة بالإشراف المنتدب على المشاريع (وزارة السكن، التجهيز والنقل والموارد المائية وغيرها).
وسجل التقرير عجز الخزينة في رصيد تنفيذ قانون المالية، بتاريخ 31 ديسمبر 2020، بمبلغ قدره 1.739,412 مليار دينار (9,46% من الناتج المحلي الخام) مقابل 1.952,250 مليار دينار في سنة 2019، أي بانخفاض بمعدل 10,90%. هذا الانخفاض نتج خصوصا عن انخفاض موارد حسابات التجارة وحسابات التخصيص الخاص بمعدل قدره 59,56% (-388,933 مليار دينار)، وارتفاع نفقات حسابات القروض بمعدل 14,83% (+128,214 مليار دينار). ويبقى تمويل العجز المتراكم للخزينة مضمونا، أساسا باللجوء إلى التمويل عن طريق إصدار سندات الخزينة على مستوي السوق المالي وعن طريق استعمال الأموال المودعة من قبل مراسلي الخزينة.
وبلغت النفقات المنجزة بعد إعادة تشكيلها من قبل مجلس المحاسبة 1.847,516 مليار دينار، ما يمثل 24,89% من ميزانية الدولة و9,94% من الناتج الداخلي الخام. كما بلغت برامج ذات المنفعة العمومية قيمة 732 مليون دينار، استهلك منها 86% فقط كما تم استهلاك 96,45% من المنحة الجزافية للتضامن التي قدرت 49 مليار دينار.
32 مهرجانا ثقافيا خارج دفتر الشروط
تجاوزت الاعتمادات المالية الخاصة بالمهرجانات من قبل بعض المحافظين قيمتها الأولى، حيث من ضمن 176 مهرجان لم يخضع 32 مهرجانا لدفتر الشروط الخاص بالمهرجانات، ومنها مثلا المهرجان الموسيقى الحضري بعنابة، مهرجان المسرح الفكاهي بالمدية ومهرجان الأغنية الملتزمة بتيارت.
مستخدمون بالإدارات المركزية خارج القانون
كما انتقد المجلس لجوء الإدارة المركزية ومنها الوزارات، للمستخدمين بشكل يخالف القانون الأساسي للوظيفة العمومية، وهذا بغية سد النقص في تعداد المستخدمين التابعين للمؤسسات تحت الوصاية. في هذا الصدد تم إحصاء تواجد 126 عون، منهم 42 متعاقد على مستوى وزارة الطاقة، ينتمون لمؤسسات عمومية اقتصادية (EPE)، ويمارسون مهامهم على مستوى الإدارة المركزية لهذه الوزارة.
هؤلاء الأعوان الذين ينتمون في الأصل لتعداد مستخدمي هذه الوزارة، قدموا استقالاتهم من مناصب العمل التي يشغلونها من أجل تولي مناصب شغل في المؤسسات العمومية الاقتصادية للقطاع، مع مواصلة شغل مناصب عملهم الأصلية التي استقالوا منها على مستوى الوزارة، والاستفادة من الأجرة من القطاع الاقتصادي. كما أضاف المجلس أنه تم الوقوف على نفس المعاينة على مستوى وزارة العمل والتشغيل والضمان الاجتماعي، حيث كان عدد المستخدمين الموضوعين تحت تصرف الإدارة المركزية من قبل الهيئات تحت الوصاية، 81 عونا.
وأكد المجلس أن هذا الوضع يمثل وضعية انتداب تمييزية، فيما يخص الراتب المقدم عن نفس مناصب الشغل، وهي غير مطابقة لأحكام المادتين 04 و07 من الأمر رقم 06-03 المتضمن القانون الأساسي العام للوظيفة العمومية، وكذا الهيكل التنظيمي للوزارة. كما أن وضعيات الانتداب خاضعة لأحكام المادة 137 من الأمر 06-03 المشار إليه، التي تنص على أن تقييم الموظف المعني والراتب المقدم له يقع على عاتق الإدارة المستقبلة.
نقص في تسجيل عمليات التجهيز
سجل المجلس نقصا في تسجيل عمليات التجهيز، حيث يتم غالبا دون مراعاة الشروط التي فرضتها الأحكام المتعلقة بنضج المشاريع مثلما يحدّدها القانون. كما كشفت التحقيقات التي قام بها المجلس، وجود نقائص فيما يتعلق بتسجيل وبرمجة عمليات التجهيز، حيث لا تخضع لتحديد مسبق للاحتياجات وتقييم مالي دقيق وكذا لدراسات ناضجة تسمح بإطلاق المشاريع الاستثمارية في أفضل الشروط المرتبطة بالتكاليف والآجال. وأدت هذه الوضعية الى تسجيل تأخر في انطلاق عدة عمليات تجهيز، التمديد المتكرر لآجال الإنجاز، إعادة تقييم رخص البرامج، بالإضافة الى تجميد العديد من المشاريع الاستثمارية أو التخلي عنها. كما لاحظ التقرير عدم نضج عمليات التجهيز على مستوى غالبية الإدارات الوزارية، حيث كشفت الرقابة عن الشروع في إجراءات تسجيل بعض العمليات على وجه السرعة وفي ظل عدم وجود دراسات مسبقة ومشاريع دراسات تفصيلية موثوقة، تسمح بتحديد الاحتياجات والمواصفات التقنية للأشغال والتجهيزات.
التأخر في تنفيذ المشاريع
تضمن التقرير كذلك الإشارة إلى أن أغلب الدوائر الوزارية لا تقوم بالإجراءات الضرورية للإسراع في وضع حيز التنفيذ عمليات التجهيز المسجلة لحسابها، حيث سجّل تأخرا كبيرا في انطلاق العمليات مقارنة بالآجال المحددة في مقررات تفريدها، على الرغم من أهميتها في التنمية الاقتصادية والاجتماعية، "وهو ما يخالف أحكام القانون". إلى جانب التأخر في إصدار النصوص المرجعية لتنفيذ نفقات التجهيز وهو ما أخّر انطلاق برامج التجهيز العمليات المؤطرة والمخططات التوجيهية، وأعطي مثال بوزارة التربية، والأشغال العمومية، والصناعة والمناجم.
تأخّر البرنامج الوطني لرقمنة الإدارة
وانتقد المجلس التأخر المسجل في رقمنة الإدارة العمومية، بالنظر لأهميتها في تحسين أداء الإدارة المركزية والمصالح غير الممركزة للدولة، مع أن ضمان استمرارية الخدمة العمومية في جميع الظروف يعد محورا أساسيا يحظى بأولوية ضمن مخطط النشاط الحكومي. وأشار إلى المذكرة التوجيهية لإعداد المشروع التمهيدي لقانون المالية وميزانية الدولة لسنة 2020، التي تنصّ على ضرورة مراعاة مسؤولي القطاعات الوزارية عند تحضيرهم لمشاريع ميزانيتهم للالتزامات التي قدمتها السلطات العمومية سنة 2018 و2019 لتمويل عمليات الرقمنة المسجلة. إضافة إلى ذلك، فإن الإرسالية رقم 6257 المؤرخة في 18 نوفمبر 2018 الصادرة عن المديرية العامة للميزانية والمتعلقة بالتسوية الميزانياتية، استثنت عمليات التجهيز المتعلقة برقمنة الإدارة والمؤسسات العمومية من التدابير المتخذة لتجميد عمليات التجهيز.
مع ذلك، كشفت رقابة المجلس بخصوص ظروف تنفيذ الاعتمادات المالية المخصصة لهذا البرنامج على مستوى مختلف الدوائر الوزارية، أنه إلى غاية نهاية 2020، لا يزال تنفيذ ووضع نظام رقمنة الإدارة العمومية حيز الخدمة يواجه صعوبات ومعوقات بسبب عدة عوامل مرتبطة بعدم السرعة لاعتماد هذا البرنامج. كما سجل المجلس ضعف استهلاك اعتمادات الدفع، مشيرا إلى أنه "على الرغم من معدل الاستهلاك الإجمالي المرتفع الذي تظهره وضعية استهلاك اعتمادات الدفع الذي حددته الوكالة المحاسبية المركزية للخزينة (90,16%)، إلا أن هذا المعدل لا يعكس حالة الاستهلاك الفعلي، باعتبار أن هذه الوضعية تتضمن نسبة كبيرة من الاستهلاك الخاص بالإعانات الممنوحة للمؤسسات والهيئات العمومية المكلفة بإدارة المشاريع المفوضة (وزارة السكن، الأشغال العمومية والنقل، وزارة الموارد المائية)". وحسب القطاعات، يكشف تحليل استهلاك اعتمادات الدفع عن معدلات استهلاك منخفضة. ويعود هذا الضعف في الاستهلاك من ناحية، إلى الأزمة الصحية التي أثرت على النشاط الاقتصادي على المستويين الدولي والوطني، ومن ناحية أخرى، إلى البطء في تنفيذ مشاريع التجهيز.