عمليات إعداد وصناعة الدستور في دولة القانون

1/مفاهيم عامة:
أ/ دولة القانون:
وتعني كمفهوم شائع، النظام المؤسساتي الذي تخضع في إطاره القوة العمومية للقانون، كما صاغها الفقيه الألماني Rechtsstaat وأعاد صياغة مفهومها في مطلع القرن الواحد والعشرين، القانوني الأسترالي Hans Kelsen حيث أسقط هذا المفهوم على الدولة التي تكون فيها الضوابط القانونية متسلسلة تسلسلا هرميا بشكل يجعل قوتها محددة.
ووفقا لهذا النموذج، فإن كل قاعدة تستمد صلاحيتها من مدى مطابقتها للقواعد الأسمى Règles supérieures التي تضمن مساواة المواطنين في الحقوق أمام القانون والقضاء المستقل.
فالعبرة بوجود تسلسل هرمي للضوابط القانونية كإحدى الضمانات الأساسية التي تقتضيها دولة القانون يتجسد في شكل بنيان هرمي قانوني يتصدر قمته الدستور، متبوعا بالالتزامات الدولية، ثم القانون والأنظمة واللوائح les Règlements لتصنف في القاعدة الهرمية، القرارات والمقررات الإدارية والاتفاقيات بين أشخاص القانون الخاص، وهو الترتيب الهرمي القانوني الذي يفرض على جميع الأشخاص القانونيين وعلى الدولة أكثر، احترام مبدأ المساواة وعدم تجاهل خضوع الإدارة للقانون، وأن كل ضابط قانوني أو تنظيمي لا يحترم المبدأ التسلسلي الهرمي الأعلى منه يعرضه لطائلة الجزاء القانوني كما تقتضيه دولة القانون.
ب / سمو القانون الدستوري
إن الدستور يتصدر الهرم القانوني، وهو مجموعة القواعد السامية المُؤسسة لسلطة الدولة، المُنظمة لمؤسساتها والمانحة لسلطاتها، وغالبا ما تفرض عليها قيودا لضمان الحريات للرعايا والمواطنين. فالدستور هو الذي يبين شكل الدولة ونظام حكمها والسلطات وعلاقاتها وواجبات الأفراد وحقوقهم، سواء كانت هذه الدساتير في وثيقة واحدة أو أكثر أو كانت مصادرها الأعراف والتقاليد.
فإنشاء الدستور أو تعديله أو إلغائه يختلف باختلاف طبيعة الإجراء. فالتعديل مثلا هو إجراء يهدف إلى إدخال تغيير جزئي على أحكام الدستور، وذلك بإلغاء البعض منها أو بإضافة أحكام جديدة أو بتغيير مضمون البعض منها، بمعنى أن التعديل لا يلغي الدستور بل يبقي عليه؛ ومن ثمة فإن التعديل يختلف عن الوضع الذي يعني إنشاء دستور جديد (مثل دستور الجزائر1989)، فالتعديل هو مرحلة وسط بين (الإنشاء والإنهاء). وهو يختلف عن الإلغاء أو الإنهاء الكلي، فهذا الأخير يعدم الدستور بصفة عامة.
ومن خصائص الدساتير، أنها قابلة للتغيير كلما اقتضت المستجدات والظروف المحيطة بالمجتمع بغرض تكييفه وملاءمته مع تلك المقتضيات، ولكن متى ولماذا نلجأ إلى ذلك؟
2 / متى ولماذا نلجأ إلى إعداد أو مراجعة الدستور(*)
مثل هذه الأسئلة غالبًا ما تطرح بصدد وضع دستور جديد أو تعديله، عندما يصبح الدستور القائم غير ملائم للتطور السياسي والاجتماعي لدولة ما. ولكن ما هي الغاية من ذلك؟
إن اللجوء إلى وضع أو تعديل الدستور، غالبًا ما يتوخى تحقيق جملة من الأهداف منها:
@ البحث عن تحقيق الاستقرار السياسي في المجتمع،
@ إحداث توازن في العلاقات بين مختلف السلطات الدستورية بما ينعكس إيجابا على الحياة الاجتماعية والمجتمعية والاقتصادية،
@ تعزيز ثقافة الديمقراطية المتكاملة،
@ تمكين المواطن من متابعة وتقييم آداء المؤسسات التمثيلية لاسيما البرلمانية منها بمناسبة ممارسة أعضائها بكل شفافية لأهم وسيلة رقابية وهي الاستجواب، ليتمكن المواطن الناخب بعدها من تقدير مدى جدية وفعالية ممثليه بمناسبة اضطلاعهم بدورهم الرقابي (الرقابة الشعبية). وصولا إلى تعزيز الثقة بين كافة الأطراف،
@ تعزيز وترقية دور البرلمان من خلال إجراء التعديلات الدستورية بتوسيع صلاحياته وآليات عمله للحد من الأزمات السياسية، لاسيما بين السلطتين التنفيذية والتشريعية وسد الطريق أمام القوى السياسية التي تعتمد أسلوب الترويج والتسويق والتضليل.
تحرص البلدان ذات التقاليد العريقة في مجال صناعة الدساتير، كبريطانيا وأمريكا وفرنسا على التركيز على ضمان علانية الحقوق والحريات الفردية المقيدة لسلطات الحكام (الملك) وتحديد العلاقات بين السلطات العمومية.
ولذلك فلا غرابة، اعتبارا لأهمية القانون الدستوري وسموه وخضوع الجميع لأحكامه، أن تنصب الانشغالات الرئيسة، ولاسيما في الدول في طور الانتقال إلى الديمقراطية حول كيفيات إعداد الدستور وتكييفه والجهة المخولة بذلك.
ففي الجزائر مثلا أعلن القاضي الأول في البلاد صراحة على الشروع في الإصلاحات التي شملت العديد من النصوص التشريعية، وهو ما تم فعلا، ليدخل مرحلة المراجعة الدستورية في كنف مجلس تشريعي بثوب جديد، ينتظر من الطبقة السياسية والنخبة خاصة ولوج معركة المشاركة في الصناعة الدستورية؛ وهي مطالبة بمراعاة جملة من المرجعيات.
3 / بعض المرجعيات الواجب مراعاتها
في إعداد الدستور
@ ضرورة احترام الدولة المدنية الحديثة، فلا ينبغي أن ترجح آراء فردية، ولا تلوذ بالمؤسسة الدينية لتفسيره، تفاديا للهيمنة الدينية على سلطة الدولة.
@ احترام الدور الهام والإنشائي للقضاء الدستوري، باعتباره من أدوات الدولة المدنية الحديثة، فهو يضطلع بمهامه، كهيئة مرجعية في حراسة الدستور ومنع انتهاك أحكامه، وذلك من خلال ممارسة وظيفة الرقابة الدستورية على القوانين وتفسيرها من منظور دستوري ووفق مقتضيات العصر ومنظومة القيم والطموحات التي ترتضيها الجماعة الوطنية لتحدد على ضوئها مظاهر سلوكها وضوابط حريتها الاجتماعية والاقتصادية والسياسية والثقافية. وقد حان الوقت للجزائر الانتقال إلى إحداث قضاء دستوري يتمثل في محكمة دستورية بصلاحيات كاملة.
@ السهرعلى فرض سيادة القانون وجوهر روحه كأساس وحيد لمشروعية السلطة وضمانا لحقوق الأفراد كمواطنين يتمتعون بحقوق وواجبات متساوية دون تمييز. (*)

4 / طرق إعداد الدستور أو تعديله والسلطة المخولة بذلك فقها وقانونا
تعرف الأنظمة الديمقراطية الحديثة نوعين من المسارات في مجال إعداد الدستور ومراجعته.
1 المناقشة البرلمانية من قبل جمعية منتخبة خصيصا لهذا الغرض.
2 اضطلاع الحكومة بصياغة النص الدستوري أو بواسطة هيئة جماعية تشكل غالبا من أعضاء الحكومة المكلفين بتنفيذ القوانين أو تكليف لجنة متخصصة لإعداده.
كما تعرف الممارسة كيفيات أخرى لإعداد الدساتير ومراجعتها تتمثل أساسا في:
1 / جمعية منتخبة تسمى ''الجمعية التأسيسية'' تضطلع بصياغة النص الدستوري وفي الوقت ذاته ممارسة السلطة التشريعية (تونس حاليا)؛ وهذه الجمعية لا تختلف عن المجالس البرلمانية التقليدية، لديها لجان متخصصة تتكفل بدراسة المقترحات ثم عرضها للمناقشة والمصادقة عليها في جلسة علنية وبانتهاء المصادقة على النص الدستوري تنتهي عهدة الجمعية التأسيسية.
2 / تكفل السلطة التنفيذية أو لجنة تعينها بتشكيلة محدودة، بمهمة صياغة النص الدستوري ( وهي الصيغة المحبذة حاليا من قبل السلطة في الجزائر) (1) وفي هذه الحالة تمنح الحكومة لنفسها هذه الأحقية، كحل سريع واستثنائي، غير أن هذه الكيفية يأخذ عليها مقارنة بالجمعية التأسيسية عدم الشرعية، باعتبار أن اللجان المتخصصة غير منتخبة من قبل الشعب بالاقتراع المباشر، ولذلك فإنه غالبا ما تلجأ الحكومة ممثلة في رئيس الدولة إلى طرح مقترحاتها للمصادقة الشعبية عن طريق الاستفتاء.
إن الدستور في الأنظمة الديمقراطية المعاصرة، يعتبر ثمرة لمسار سياسي اجتماعي، اقتصادي وثقافي طويل يلخص المحطات التي تمر بها المجتمعات؛ كما أن عملية وضع الدستور في المجتمعات في طور الانتقال، هي من أهم العمليات التي ترتكز عليها أركان الدولة .
فعملية ومنهجية صناعة الدساتير بعدما كان يغلب عليها الطابع القانوني البحت ولا تخص سوى النخبة وفقهاء القانون الدستوري ولا يستعان بالمشاركة الشعبية إلا في المرحلة الأخيرة المتمثلة في الاستفتاء على الدستور، غدت في ظل الموجة الأخيرة للديمقراطية التي غزت المعمورة بدءا من منتصف السبعينات والتي على إثرها انهارت كثير من النظم في آسيا وأمريكا وإفريقيا والمنطقة العربية وحلت محلها نظم ديمقراطية أو في طريقها إليها غاية تعمل على تحقيق هدفين رئيسين:
1 / توسيع دائرة المشاركة الشعبية في عملية صناعة الدستور بما يتماشى وتحقيق الاستقرار والتوازن المؤسسي والحد من التوتر والصراعات في المجتمع في كنف التوافق.
2 / خلق بيئة وثقافة سياسية وديمقراطية في المجتمعات في طور الانتقال وذلك في كافة المراحل بدءا بوضع أجندة عمل تراعي طموحات المواطنين مرورا بمناقشة المسودات المختلفة وانتهاء بالاستفتاء.
ولا شك أن الغاية الكبرى من هذا المسعى يصب في تعزيز شرعية الحكم من جهة، وإحداث القطيعة مع الماضي السلطوي القائم على الإقصاء والتهميش والقمع من جهة ثانية.
فإعداد أو تعديل لدستور في نظر العديد من الفقهاء، لا ينبغي أن يقتصر على أساتذة القانون الدستوري، لأن الدستور حلم شعب ومن ثم وجب إشراك كل طوائف الشعب لإعداده (2)، فهي عملية تشغل الرأي العام ككل.
وبالرجوع إلى الساحة الوطنية، تجدر الإشارة إلى الجدل الكبير الذي ثار في الفترة الماضية حول أي النصوص أولى بالدراسة الدستور أم القوانين العضوية، واعتبارا لقرب الانتخابات التشريعية ومتطلباتها، كان أن اختارت السلطات العمومية الفرضية الثانية وأجلت مسألة الدستور لمرحلة تالية حددت خلال العهدة النيابية للغرفة الأولى في ثوبها الجديد (حاليا)، وكنا في كتابات ومداخلات سابقة، قد أشرنا إلى أن تأجيل إعداد أو مراجعة الدستور يقتضي بعد التفرغ من إعداد وثيقته والمصادقة عليها، الذهاب من وجهة نظر قانونية بحتة إلى مراجعة كافة القوانين المصادق عليها والعمل على تكييفها مع الأحكام الدستورية الجديدة؛ وهي من المهام التي سيكون للمجلس الوطني الشعبي الجديد والمجلس الدستوري دور حاسم بصددها وفقا لميكانزمات محددة.
هوامش*
المستشارة تهاني الجبالي. مقالة منشورة على شبكة الانترنت لعام 2012 أبريل.
للإشارة، فإن الاتحاد الأوروبي رغم النضج السياسي الذي بلغه، فلم يخل من نص يؤكد مرجعيته الثقافية المسيحية لأوروبا كمثال جماعي من العالم المتقدم . وفي المقابل، فإن الإسلام الحضاري لم يعرف '' دولة دينية'' تخضع لهيمنة كهنوت، كما كانت الحال في أوروبا خلال العصور الوسطى، ولذلك فإن الإطار الدستوري'' بضبط مفهوم الإسلام دين الدولة '' يعني أنه لا يجيز بأي حال من الأحوال المساس بالحريات الدينية وخصوصا حرية العقيدة وممارسة الشعائر الدينية المتعددة في المجتمع باعتبارها إحدى الحقوق اللصيقة بحق المواطنة (كإطار عام) قائم على العدل والمساواة والحرية. الحديث: «خذ الحكمة لا يضرك من أي وعاء خرجت».
1 - ) وأن اللجان المحدودة التي تساعدها غالبا ما تشكل من مسؤولين سياسيين وخبراء القانون الدستوري.
2 - ) مشار إلى ذلك في مجلة أكتوبر 1 رقم 1849 01 أفريل 2012 القاهرة ص 22 حوار مع الفقيه الدستوري المصري إبراهيم درويش حول كيفية وضع الدستور.